查处违章建筑 奠定扎实基础

查处违章建筑  奠定扎实基础

——改革开放初查处西湖风景区违法违章建筑工作

杭州市园林文物管理局

一、严峻形势与各方呼吁

新中国成立以后，西湖风景名胜区的保护管理取得了一定成绩。但由于杭州城市定位和西湖风景区保护利用等方面存在的偏差和缺乏实践经验，尤其是“文革”的干扰和破坏，以违法（章）建筑失控等为主要特征的对风景资源的破坏尤为突出。1966年5月“文革”爆发后，西湖风景区内的建筑物和构建物营造，开始出现失控和混乱。到1972年，在无政府主义思潮的影响下，杭州西湖风景名胜区已经挤进了数十家工厂，每天有数千吨生产、生活废水排入西湖。山林被乱砍滥伐，导致水土流失、西湖淤积。素有佛国之称的上、中、下天竺法喜寺、法净寺、法镜寺和净慈寺被工厂等单位占用，殿宇被拆毁。大量人员任意在西湖中洗涤、游泳、垂钓。

1978年实行改革开放以后，社会经济高速发展，风景区常住人口增多。由于文革无政府主义思潮遗毒的影响和局部经济利益的驱动，诱使违法建筑一度有所增多。西湖风景名胜资源受到严重威胁，保护和管理面临严峻考验。直到“文化大革命”结束后的五、六年间，擅自在西湖风景名胜区内建造房屋的行为仍未得到有效制止，甚至一度呈现有增无减的趋势，并演变成为风景资源保护和管理的难点之一。

这种现象一直持续到20世纪80年代初，人民群众看在眼里痛在心里。早在1977年7月，《杭州日报》就刊登了杭州市园林管理局城区管理处工人查巧珍、陈全富、赵长法联合撰写的《大家都要爱护西湖园林》的读者来信。来信在肯定“文革”后杭州园林绿化事业成绩的同时，尖锐地指出“目前尚有少数单位和个人对于搞好园林绿化的意义认识不足，不执行园林管理的有关政策和规定。如有的还在侵占绿地建造违章建筑；有的擅自砍伐树木，损坏公园花草；有的随意倾倒垃圾杂物，影响环境卫生；有的自行车擅自进入公园，撞伤游人；有的随意损坏公园陈设物；也有的还在西湖里钓鱼、捕虾、洗涤污物。凡此种种，都应当引起我们的注意，并要发动群众认真加以解决”。

1979年2月12日，《人民日报》发表题为“保护好园林和风景区”的评论员文章。强调：“园林和自然风景，是全国人民共同的财富，任何人都不得侵占。新宪法规定：社会主义的公共财产不可侵犯。国家禁止任何人利用任何手段，危害公共利益。国家保护环境和自然资源。国务院明确规定：对现有的园林、绿地、名胜、古迹和风景区，要加强管理，不得任意侵占，被非法侵占的，要一律限期退出。我们要坚决执行新宪法和国务院的规定。各地要认真清查园林风景区被侵占的情况，凡是非法侵占的，不管办了什么手续，不管是谁批准的，都必须迁出。领导机关、驻军单位更要带头迁出。被破坏的园林风景区、名胜古迹，要有计划有步骤地恢复和整修，争取尽早开放。破坏文物古迹的，要追究责任，严肃处理。广大市民对上述不良现象，应该发挥群众监督作用。”

即使在这种情况下，1979年10月以后，原西湖公社满觉陇大队（村），还一再违反关于保护西湖风景仍一再违反关于保护西湖风景、制止违章建筑的有关规定，与在杭的华东水电设计院私下签订合同，擅自在石屋洞风景点西南侧共同翻建1991平方米的三层楼房一幢，并对杭州市规划局发出的书面停建通知置之不理。直至银行采取拒付款项措施后，才被迫在当年12月19日作了书面检讨，同意建至二层为止，并保证今后绝不再犯同类错误。但事隔不久，该大队又擅自在满觉陇四眼井路口南北两侧破土动工，建造三层旅馆(约2300平方米)和二层食堂、茶室(约1000多平方米)各一幢，严重破坏景区风貌。

1980年1月11日，市革委会向西湖区负责同志作出指示，并发出通报，责成有关部门，督促该大队立即停止施工，拆除违章建筑，并撤出施工队伍。通报指出，满觉陇大队无视政府法律、法令，擅自在风景区搞违章建筑，严重破坏西湖风景，而且一犯再犯，是一种违反国务院关于保护西湖风景区法令的行为，是极端错误的。根据市革委会的决定，满觉陇大队违章施工得到制止和查处。

1980年2月18日，《浙江日报》全文转载《人民日报》 “保护好园林和风景区”的评论员文章。12月7日，上海《文汇报》在二版头条位置发表题为《救救西湖！救救杭州！》的署名文章（作者毛齐华、吴亮平）。文章提出：“由于我们对杭州的特点、性质不明确，对杭州的建设方针有错误。环境保护被忽视，多年来做了不少破坏杭州西湖风景的蠢事。特別是林彪、江青反革命集团横行期间，风景名胜古迹遭受空前的浩劫，损失难以估量。可是直到现在，破坏西湖风景的现象还没有停止下来，在某些方面还有继续发展的趋势。”由此，一个保护西湖风景资源的社会舆论开始形成，从而推动了对风景名胜资源被侵占的不良现象的制止和严肃查处工作。

二、国务院通知精神的学习贯彻

西湖周边违法违章建筑泛滥的严峻形势和社会舆论的强烈呼吁，引起了中央和国务院领导的高度重视。

1981年5月，国务院派出了由国家建委、城建总局、旅游总局、国务院环境保护领导小组办公室、中国人民解放军环境保护领导小组办公室等组成的联合调查组，对“文化大革命”期间侵占、破坏西湖风景名胜区的情况及存在问题进行实地调查，并于6月12日向国务院提交了调查报告。报告指出：由于许多名胜古迹年久失修，管理不善，特别是十年动乱期间的严重破坏，杭州西湖风景名胜区存在不少问题。主要是两个方面：一是风景名胜被侵占和毁坏的现象相当严重。西湖原有著名风景名胜60多处，现在能开放的只有39处，其中可供外宾游览的仅11处。风景区内现有工厂企业，省、市机关，部队和地方疗养院、招待所144个，占地359公顷，使许多风景点成了“游人止步”的禁区。被全部或部分占用的著名风景名胜有10多处。构成“双峰插云”景观的北高峰被浙江电视台占据，千年古刹“华光庙”改作了机房，新建的架空索道把秀丽的山峰从上到下划了一道“伤痕”，严重破坏了自然景观。素有“佛国”之称的上、中、下天竺，被市属几个工厂占据，一部分殿宇已拆毁，一部分殿宇被改作车间，弄得面目全非，佛像荡然无存。国内外影响颇大的净慈寺被某单位占用，院内修了不少家属楼和办公用房，大雄宝殿被拆毁得只剩下一个空壳，“南屏晚钟”和“运木古井”都已名存实亡。一些风景区的机关、部队单位圈占土地很多，高筑围墙，恣意搞违章建筑，至今仍不听劝阻，继续兴建大楼和家属宿舍，把风景区变成生活区。泉水溪流是西湖自然特色之一，由于一些工厂、单位挖井、截流，修筑人防工事，使得一些名泉、名溪水源枯竭，泉景消失。二是环境污染日益突出。全市每天排放污水45万多吨，其中工业污水占三分之二，基本未经处理直接排入西湖和市区河道，造成严重污染。五十年代西湖清澈见底，水草丰茂，现在每天排入近4000吨污水，造成富营养化，藻类大量繁殖，湖水浑浊发暗。加之湖水自然补给量少，三条排水通道堵塞了两条，使大半个西湖变成了死水，又养殖了大量鱼类，助长了水质恶化。

调查报告分析发生和存在上述问题的原因：一是长期以来没有根据杭州市的特点来确定城市性质，致使规划与建设走了很长时期的弯路。五十年代初期定为疗养城市，哪里风景好就在哪里盖疗养院；以后改为以重工业为基础的综合性工业城市，连居民稠密区和风景点上都建起了许多工厂，严重损害了风景区的面貌，搞乱了城市格局。二是管理体制存在不少问题。西湖风景名胜区内的园林、宗教活动场所、文物古迹、旅游和商业服务设施分别受各自的主管部门领导，往往互不协调，互相扯皮，各自为政，造成西湖风景区的规划、建设、管理、保护上的混乱。在人口管理上，省、市、中央部门及驻杭部队约有20多个渠道可以批准进人，缺乏集中管理，使得人口机械增长难以控制。三是缺乏管理法规，对任意破坏和侵占风景区的行为没有法制约束。有些违章建筑，经个别领导同志点头就成为“合法”。一些既不需要也不适宜放在杭州的单位，也千方百计迁进杭州。此外，国家和地方用于风景旅游城市维护和建设的资金太少也是一个原因。

8月25日，国务院办公厅下发《转发“联合调查组关于杭州西湖风景名胜区情况调查报告”的通知》（国办[1981]70号文件），在肯定联合调查组的结论和分析的同时，强调指出：“凡占据重要风景点和名胜古迹的单位，都应限期迁出”，“今后任何单位(包括中央部门、省和市属机构和军队系统)，都不准在西湖风景名胜区内新建、扩建与风景、旅游无关的建筑物”。

国务院通知下达后，市委、市革委会组织市有关部门和单位进行了学习和讨论，一致认为，文件所指出的杭州城市建设特别是西湖风景名胜区保护管理工作中存在的问题，及提出的杭州城市性质和建设方针，是符合杭州市的实际情况的。这对杭州国民经济的调整，对杭州的建设和发展，对于西湖风景资源的整治和开发，都具有重要意义。

在学习文件的基础上，市革委会召开了办公会议，就如何贯彻执行国务院办公厅[1981]70号文件提出了一些具体意见和建议，要求各有关单位认真组织学习和讨论国办发[1981]70号文件，结合本单位的情况，提出全面贯彻执行70号文件的具体措施。同时针对解放以来，省、市人民政府虽曾三令五申保护好西湖风景名胜区，但没有一个完整系统的、带有立法性质的保护法规的状况，要求尽快制定和颁布《杭州西湖风景名胜区保护管理条例（草案）》，规定在杭所有单位都必须严格遵守和执行，并对违反者应视情节轻重，给予经济制裁或追究法律责任。

会议还就坚决制止对西湖风景名胜区的继续破坏作出了部署，要求市有关部门、单位率先行动，反对利用职权，搞破坏园林的事情。并决定采取六条措施：一是全面清理西湖风景名胜区内的违章建筑。由杭州市规划局和园管局组织专人，对西湖风景名胜区范围内的所有建筑设施进行清理，凡没有杭州市规划局签发的建筑许可证，均属违章建筑（时间从1970年9月23日杭州市革命委员会关于加强城市建设管理的通告公布之日起）。对违章建筑分不同情况进行处理。凡在国办发[1981]70号文件下达后建造的和正在施工的违章建筑，必须无条件拆除，并追究违章单位或主使人的责任。对此以前已建的违章建筑，区别不同情况，进行处理。虽不属于违章范围，但损害自然景观，有碍观瞻的建筑设施，由使用单位进行改造或遮蔽，无法改造或遮蔽的，根据需要和可能待机拆除，但必须立即停止扩建。二是占据风景点和名胜古迹的单位，各主管部门要在年底以前提出搬迁规划和实施方案，按隶属关系报上级主管部门审批，列入建设计划，逐步搬迁。搬迁地点由市规划部门按城市总体规划统一安排。搬迁单位腾出的房屋设施，交市人民政府处理，不得自行改作他用。三是西湖风景区范围内与风景旅游无关的单位，必须严格控制在现有规模以内，不得扩建。圈地过多的单位，由市规划局、房地产局按照实际需要，重新核定用地数量和范围，退出多余土地。各主管部门不应再给这些单位下达新的建设项目。市规划局将停止审批在西湖风景范围内一切与风景、旅游无关的建设项目。已经批准尚未施工的，应予撤消；正在施工的，要停下来，重新审查。凡涉及到自然景观、环境保护问题的园林、旅游设施建设项目，必须首先征得杭州市城市规划建设领导小组（或委托顾问小组）审查同意后，再按基建程序上报审批。四是西湖环湖污水截流工程于1980年底已建成使用，市革委会曾限期环湖各单位，于1981年3月底以前将污水接入环湖污水截流管道。对少数继续向西湖内排放污水的单位，采取经济制裁措施。五是西湖风景区范围内的居民点，自然村落和农村建房，由市规划部门统一规划，并严格控制其规模。今后西湖风景区范围内的社员和居民住宅及社、队公用房屋建设，必须经市规划部门审批。严禁任何单位以任何形式擅自与社、队挂钩，占用或租用风景区土地和房屋，搞建设工程。市规划局和西湖区政府、园管局及有关部门对出租、租用、买卖、擅自转让和以联办企业占地的情况进行调查，提出处理意见。情况严重的要依法追究。六是引钱塘江水改善西湖水质，并利用西湖排水冲洗中、东河。

三、对违法违章建筑的全面清理

为贯彻国务院通知精神，市政府成立了处理违章建筑机构，对违章建筑进行全面清理，制订处理方案，决定拆除严重影响西湖景观的违章建筑，搬迁侵占风景点的所有工厂和部队。1982年，相继撤出占用净慈寺（主要是前殿、大雄宝殿等所在的中轴线上的建筑群）、法喜寺（上天竺）、法镜寺（中天竺）、法净寺（下天竺）等的单位和工厂，归还市佛教协会和僧众管理，陆续恢复为寺庙并开放游览。

1983年1月，兴办第三产业的浪潮又影响到西湖风景名胜区。因大办天竺商业旅游一条街和灵隐商场，搭棚设店摆摊者蜂拥而入，对景观和环境造成较为严重的负面影响，受到舆论批评。9月20日，中共中央总书记胡耀邦对新华通讯社《国内动态清样》第136期刊登的《不少单位无视中共中央与国务院指示又竞相在西湖风景区违章建房》一文作出批示：“有些地方和单位，把中央、国务院规定、指示，根本不放在眼里，这股歪风，必须坚决打下去，否则加强纪律就变成了空话，因此请国务院常务会研究，要所有有关部门查处。”据此，中共中央办公厅和国务院办公厅发出《关于印发〈中央领导同志对在西湖风景区违章建房问题的批示〉的通知》，严肃指出，中共中央、国务院多次发出指示，要求严格保护历史文化名城风景名胜区的自然景观和人文景观，对杭州西湖风景区的保护，国务院也曾三令五申，作过明确指示。但是，目前仍有不少单位，无视中共中央、国务院的多次指示，明知故犯，继续在西湖风景区内大搞违章建筑。《通知》明确提出，中共中央、国务院责成浙江省委、省人民政府和杭州市委、市人民政府，通知各有关单位，在西湖风景区内，无论中央、地方、军队所属的一切正在施工的违章建筑以及有争议是否违章的建筑，都立即停止施工，银行立即停止拨款，并按照中共中央、国务院有关规定和杭州市城市总体规划，对已经建成和尚未建成的违章建筑(包括有争议是否违章的)逐项进行调查、核实，提出处理意见，报党中央、国务院。

10月5日下午，市委、市政府召开紧急会议，向各区和市级机关各部门负责人、市属企事业单位负责人、以及在杭的中央、省属各单位、驻抗部队负责人，传达了中央领导同志的重要批示和中央、国务院的《通知》，要求立即行动起来，坚决刹住在西湖风景区搞违章建筑的歪风。会上，钟伯熙代市长传达了胡耀邦、胡启立同志关于搞好西湖风景区建设的重要批示和省委书记王芳同志对贯彻这一批示的意见。顾维良副市长对如何贯彻中央领导同志的重要批示提出了四条具体要求：一是凡西湖风景区的违章建筑，包括有争议的建筑，一律先停建后清理。由市城乡建委一一列出清单。10月20日开始，由一名副市长亲自组织力量对停建项目进行逐个检查。二是开展大规模的宣传教育，一定要使中央领导的批示家喻户晓，人人明白。各级宣传部门要密切配合，把处理违章建筑作为扶正祛邪、开创新局面的一个重要内容，广泛宣传。市政府办公室要把中央领导和国务院有关搞好西湖风景区建设的指示汇编成册，印发各单位学习。三是决定由一位副市长负责，建立一个强有力的处理违章建筑的工作班子。在调查摸底的基础上，分别不同情况，提出处理意见，做到坚定不移和实事求是。四是参照北京市的做法，市政府正式向省政府建议成立杭州市规划建设委员会。由这个权威机构负责审定、实施杭州城市建设总体规划的近期计划，组织制定并监督各项城市建设和管理法规的实施，协调各方面的关系。

10月8日，市政府发布题为《立即冻结西湖风景区在建违章建筑》的行政命令。命令指出“为了坚决贯彻执行中央领导同志的重要批示和省、市委的决定，彻底刹住和纠正违章建筑这股歪风，保护好西湖风景资源，最近市城乡建委对全市在建的违章建筑情况进行了调查核实，其中发现有14个单位和60户居民(社员)，仍在西湖风景区内突击违章建筑。”对此，市政府发布命令，决定即日起冻结仍在建设和翻扩建中的上海市总工会屏风山疗养院第二休养所，扩大400平方米、南京部队空军驻杭某部汽车营车库、省军区后勤部凤凰山二幢三层住宅、省警卫处在净慈寺大殿西南边和柳莺宾馆内建造宿舍与客房、省艺术学校黄龙洞附近的排练场、解放军杭州疗养院药库、四季青公社玉皇生产大队招待所、西湖公社满觉陇生产大队茶室和旅馆、市烟糖公司车队浴室，以及胡宝根等60户居民、农民在建房屋等15项违章建筑工程，听候统一处理。

10月12日，杭州市处理违章建筑工作领导小组召开会议，组长顾维良向小组全体成员紧急传达了中共中央办公厅和国务院办公厅10月8日《关于印发〈中央领导同志对在西湖风景区违章建房问题的批示〉的通知》，要求各区、各部门、各单位，在杭的中央、省属各单位以及驻杭部队，立即贯彻执行。14日、15日，市六届人大常委会举行第十次会议。强调指出，必须坚决执行中央领导同志的批示，严肃查处在西湖风景区的一切违章建筑，一定要发扬敢于碰硬的精神，不论情况多么复杂，查处的态度一定要坚决，决不能有丝毫的动摇和姑息。凡属违章建筑，不管是哪一个部门的，哪一个单位的，哪一个人的，都要严肃处理。该拆的要坚决拆掉，该搬迁的要坚决搬迁，该没收的要坚决没收。对那些不听劝阻、一意孤行，严重破坏文物古迹、园林花木，情节严重的，还应追究法律责任。

按照中央通知精神和西湖风景保护的实际，11月，市政府又作出6条紧急决定，限期拆除和搬迁一批违章建筑和严重影响景观的设施。一是市、区所属单位在西湖风景区内的违章建筑，该拆除的尽快拆除，该迁移的尽快迁移，要带头作出迅速处理。有的虽不是违章建筑，但确对西湖自然风景景观、人文景观有严重影响和破坏的，也要下决心拆除或迁移，做到坚决彻底，不留“尾巴”。二是灵隐风景点内的商业和居民用房要尽快搬迁。由市园文局立即动工在“咫尺西天”后边的停车场建造800平方米简易商场，作为灵隐景点内商店(包括公路北边一侧的所有商店)的迁移用房。住在灵隐风景点(飞来峰边)的5户居民用房，严重影响景观，限在当月拆除。过渡用房由市园文局安排。灵隐风景点的停车场，在新建商场附近扩建。力争次年春节前建成使用。三是游船服务处地处曲院景区，必须及早搬迁，移址于卧龙桥西。年内完成工程前期工作，第二年年底建成。四是孤山风景区内居民住房十分杂乱，严重破坏景色观瞻，要有计划地进行清查处理。由市房管局会同市园文局查清基本情况，提出处理意见，报市政府批准后，逐步实施迁移。市园文局孤山片管理用房，除二层楼允许暂时保留使用外，其余都必须在年内拆除。五是岳湖口一带有些构筑物破旧不堪，要限期清除。竹素园附近无论单位和居民用房，都由市园文局会同市房管局在三天内查清，登记造册，报市城乡建委研究处理。岳坟煤球店限11月底前搬入新址营业，并拆除旧房。六是靠近谢家花园(柳莺宾馆)附近的市园文局所属部门，有的房屋破旧不整，场地物资堆放与景观很不协调，必须立即进行清理整顿。如木料加工场要停产搬迁；金鱼池周围要修缮改建；场地内外不准堆放木材和稻草，要把环境搞得整洁、美观。

自中央领导同志关于制止西湖风景区违章建筑的重要批示下达，省、市人民政府分别召开有关厅、局、区负责人会议提出西湖风景区违章建筑的具体处理意见后，绝大多数单位都积极行动，认真贯彻。西湖区政府立即召开办公会议，逐项研究，逐项落实。江干区政府主要领导亲自对所属单位做好细致的思想工作，决定立即动手拆除八卦田附近的四季青公社玉皇大队办公楼607平方米。省警卫处也主动拆除了净慈寺内厨房、厕所等124平方米，运木古井上面的办公用房440平方米和其他用房120平方米，共计684平方米。到12月16日，西湖风景区拆除违章建筑19处，计3985平方米。此后，市城乡建委还对在主要风景区内一些虽然不属违章、但影响景观的建筑物进行逐步清理，分期分批实行搬迁。灵隐风景区统一建造800平方米简易商场，搬迁影响景观的商业网点。曲院风荷范围内的游船服务处、省体委军体校划船队等单位积极选点并实施了搬迁方案。经过努力，进驻净慈寺中轴线以西建筑的部队单位实施了进一步搬迁，决定拆除的违章建筑，绝大部分均被拆除。

1981年到1983年期间，对西湖风景名胜区违法、违章建筑的强力查处，充分反映了人民群众热爱西湖、保护西湖的强烈愿望；充分显示了党和政府坚决担当领导职责，尊重民意，顺应民心，加强西湖风景资源保护的决心；出台制订了一系列行之有效的措施和办法，为西湖风景资源的保护和可持续发展指明了方向，形成了氛围。从而为此后西湖风景名胜区在杭州城市建设和发展中发挥独特与重大的作用奠定了坚实的基础，积累了成功的经验，创造了多方面的基本条件。经过一系列的努力，西湖风景名胜区的资源保护终于得到了较为全面的落实，对风景名胜资源的侵占和损坏的态势从根本上得到扭转，顺利走上了强化保护、合理利用、可持续发展的正确路途。（执笔  洪尚之）