杭州第三轮城市总体规划的编制和实施

杭州第三轮城市总体规划的编制和实施

杭州市规划局

城市总体规划是党和政府指导城市建设与发展的重要依据，也是城市规划行政主管部门进行城市规划管理和提供城市建设单项工程设计的依据。1978年7月至1981年11月，杭州市编制完成城市第三轮总体规划，经省政府审查后转报国务院审批，并于1983年5月16日经国务院（1983）国函字99号文正式批准。第三轮城市总体规划的编制和实施，在杭州城市规划工作的发展史中占有重要的历史地位，开创了杭州市城市规划工作的崭新局面，为杭州城市健康发展打下了良好的基础。

一、从新中国建立至1977年杭州城市规划工作的回顾

（一）杭州市第一轮城市规划的编制

杭州市第一轮城市总体规划是在新中国建立初期至“一五”时期编制的。

1951年9月，市建设局根据市委提出的“为发展工业事业服务；为发展风景，美化西湖；为劳动人民服务”的方针，绘制了杭州市区域计划草图。“一五”计划期间，为适应休疗养事业和教育事业的发展需要，市建设局于1953年6月草拟了城市计划大纲，确立“杭州建设应以风景，兼以文教和轻工业为其内容”、“西湖应建设成一个大规模的自然式公园和风景城，为全国劳动人民休养和保健服务”的指导思想。但这两个规划草案内容简单，仅轮廓的划分了行政区、住宅区、工业区、文教区、码头仓库区、交通区、游览区和休疗养区的用地，难以发挥具体指导城市各项建设的作用。

1953年8月，国家建工部城市建设局派工作组和苏联专家穆欣来杭州指导城市规划工作，编制了“杭州市城市规划初步示意图”。这是杭州市学习苏联城市规划理论和方法编制的第一个内容较完整，且具有一定深度的城市规划方案，它对“一五”时期杭州城市规划工作起了引路和示范的作用。该规划确定城市性质以游览、休养、文化为主，适当发展轻工业，逐渐建成一个富于艺术性和教育性的风景城市；城市规模为60万人；用地布局确定昭庆寺以北至弥陀山为省、市行政中心，拱宸桥、小河一带为轻纺工业区，望江门外的工厂予以保留，古荡一带为文教区，西山风景优美地区为休养区，九溪、五云山一带为疗养区；道路布局以轴线、对称为主，把西湖作为中心，阮公墩为各轴线焦点，城市干路采取放射、环形布局。

为了进一步开展城市总体规划工作，市委于10月成立杭州市城市建设委员会，加强对城市规划和建设工作的统一领导。经过对已编制的城市规划方案的几次修改补充，杭州市于1957年3月完成了城市总体规划。该规划确定城市性质为“工业的、文化的、风景的城市”，人口规模控制在80万人。与1953年编制的城市规划方案相比，用地布局有较多改变：将原布置的西山休养所和九溪、五云山疗养所的建设用地，改布置在九溪以西至转塘一带；完全开放西湖风景区及其周边主要风景点，供广大游客游览；将华家池地区辟为文教用地；在艮山门外增辟一个工业区；保留生活区内的一些中小工业用地；结合现状，对原轴线、对称的规划道路布局也作了较大的修改。

“一五”时期编制的杭州城市总体规划，对合理组织城市用地，统筹安排城市各项建设，保护西湖风景区，促进经济、社会的发展和改善市民的生活条件等，起到了积极的作用。但同时也存在几点不足：一是城市性质偏离城市特点，把工业职能放到首位；二是规划仅局限于市区本身，未按照生产力合理布局的原则，从区域范围分析论证杭州的发展方向，致使工厂、大专院校和休疗养机构过多集中在市区，形成了“摊大饼”的城市用地布局。

（二）杭州市第二轮城市规划的编制

从“大跃进”时期至“文化大革命”时期编制并多次修订的城市总体规划，是杭州市第二轮城市总体规划。

1958年至1960年，根据“大跃进”的要求， 对“一五”时期制定的杭州市城市总体规划进行了修订。1959年10月，市委将修订后的《杭州市城市建设规划》上报省委审核，提出要“奋斗三、五年，把杭州建设成为以重工业为基础的综合性的工业城市”。由于城市发展性质定位失误，杭州的城市建设更加偏离风景旅游城市的轨道。在这一时期，全市建设了一批钢铁、石油、化工等工厂，降低了城市环境质量，留下了一些后遗症。此外，《规划》拟定的建设目标也脱离实际，如要求“城区房屋争取在十年内基本改造完毕”；“西湖从北山到清波门靠湖的破烂房屋在‘二五’期内拆迁完毕”；“城郊农村在三五年内实现电气化”等。但《规划》仍然比较重视保护西湖风景名胜区，新规划的工业区都布置在距西湖较远的地区，没有对风景名胜区造成严重影响；同时，规划的道路宽度能适应发展需要，体现了一定的预见性。

1961年起，我国国民经济进入调整时期。由于受全国计划工作会议宣布的“三年不搞城市规划”的决策影响，杭州市城市规划工作处于停顿状态。直至1964年底，在“设计革命”运动中，杭州市对过去的城市规划工作进行了剖析，正确地指出“规划存在忽视农业为基础的思想和脱离实际的倾向”。但由于继续受“左”的思想干扰，把一些合理的规划内容也当作错误的东西予以了否定。如把规划文教区和行政中心说成是照搬苏联框框，扣上了“脱离工农群众、脱离社会生活，不利知识分子思想改造”，“只能给干部脱离群众、脱离生产，高高在上创造条件”的帽子，这实质上是对杭州市城市规划的又一次否定。

 “文化大革命”时期，杭州市城市规划工作遭到空前浩劫。城市规划和管理机构被当成“封资修”、“管卡压”进行批判，“规划无用论”喧嚣一时。总体规划被诬为“推行资本主义、修正主义城市建设路线的黑纲领”，规划和建设城市被歪曲为“竭力制造和扩大三大差别”，“搞资产阶级乐园”。这些错误的批判，导致杭州市城市规划工作再次停滞，城市建设长期处于无政府状态，城市用地布局被搞乱，西湖风景区景点和文物古迹被侵占，园林景色和自然风光受到严重破坏，违章建筑达30万平方米。“文革”后期，市委和市革委组织规划技术人员，在十分困难的条件下进行了一些力所能及的工作。1972年至1973年，杭州市结合“四五”计划修订了城市总体规划，并向国家建委作了汇报。这次修订的总体规划提出了一些好的规划思路，如新建工厂原则上不放在市区，应布置在市辖七县内；对城区内已有的三废严重又不符合规划要求的中小工厂，要加强治理，不再就地扩建，应适当调整或逐步迁出；西湖风景区内不准再新建工厂，对风景有影响的工厂要坚决迁出。但由于“左”的思想仍然严重，修订后的杭州城市总体规划将城市性质定为“社会主义工业城市和革命化的风景城市”。

二、1978—1985年杭州第三轮城市总体规划的编制与初步实施

（一）“文革”后杭州城建工作面临的问题

1976年10月，党中央粉碎“四人帮”，结束了“文化大革命”的十年动乱，我国进入了一个新的历史发展时期。但由于长期受“左”的思想干扰，特别是“文革”十年浩劫，杭州市城市建设工作积累了大量问题，主要表现在8个方面：

1、人口密度过高，建设用地不足，郊区农田日渐减少。杭州市区城市建成区的人口密度过高，人均生活居住用地仅22.6平方米，与国家规定的远期指标40—58平方米相比差距较大，并且城市人口还在不断增加；一些不宜放在城区的工厂和单位挤入市区，进一步扩大了城市用地规模，使建设用地更为紧张；郊区农业人口的人均耕地面积由解放初期的1.64亩降至0.74亩，城乡之间的用地矛盾十分突出。

2、部分工厂布点不合理。“文革”期间，西湖风景区挤进工厂41家 ，影响了风景园林景观和环境保护；望江门外的食品工业区混杂了有污染的工厂18家，其中严重影响食品卫生和附近菜地的有万里化工厂、红星化工厂、群力化工厂和永明树脂厂四家；武林门一带的生活居住区建有塑料、镀锌铅丝、电机等工厂10家，对附近环境影响很大。

3、市区环境污染较严重。市区每天生产、生活污水量达41万吨，其中工业污水占三分之二，绝大部分未经处理直接排入运河、上塘河、中河、东河和钱塘江。污水中含酚、氰、磷、汞、铬、砷、硫化物等有害物质，危害蔬菜和渔业生产，并波及到下游余杭、海宁等地。市中心区的中河、东河水体长年发黑，已成为臭水沟；全区每年排放的工业废气约1500万立方米，烟尘约2万多吨，冶炼粉尘约1万吨。市区650余台锅炉中，有一半缺乏消烟除尘设施。闸口、南星桥、武林门、半山等地工厂附近的二氧化硫浓度和降尘量均超过国家规定标准；全市一年排放的废渣和粉煤灰约十万余吨，急待处理；主要街道和居民区内的一些工厂噪音严重。这些都严重影响居民健康。

4、住房紧张。市区住宅建筑面积约676万平方米，人均建筑面积仅7.6平方米；无房户、不方便户和拥挤户有2.6万多户；危房约110万平方米。

5、道路不畅，交通拥挤。杭州市区是一个南北长20公里、东西宽5公里的狭长城市，南北交通量大，但没有一条畅通的干道。已建道路大都狭窄，宽度在8米以下的占70%，穿越铁路的道路均为平交，交通堵塞严重；市区道路用地面积222.21公顷，仅占建成区用地面积的4.19%（国家规定为8—15%）；交通事故经常发生，严重影响人民生命财产安全。

6、供水不足，排水不畅。已建的4个水厂，水量和水压均不能满足生产和生活的需要，用水普及率仅为91%；已有排水系统基本为雨污合流，部分地区排水不畅，经常积水。

7、商业和文教卫体设施不足，布点不匀，房屋破旧。1980年商品零售额为1957年的2.85倍，但商业网点数却由1957年的12731个减少到3176个，减少了75%，网点的设置由小、多、散变为大、少、稀；医疗卫生设施落后，缺少专科医院，医疗机构布点不均，门诊与病房不配套；影剧院数量不足，分布不合理；两所市级图书馆均为危房，文化宫的房屋陈旧，设施简陋；中、小学校舍大都陈旧，场地狭小。据对市区39所中学的调查，其中80%的中学用地面积小于规定标准；新建住宅区生活服务设施不配套，缺乏中小学和文化设施；体育设施不足，除江干、上城区外，均没有田径运动场。

8、部分名胜古迹失修，园林风景受到破坏。市区的名胜古迹和西湖景点有近百处，由于遭占用和年久失修，可供游览的仅44处，景点游人拥挤；西湖风景区内有单位144个，占地359公顷，其中休疗养院和医院12所，占地约87公顷；城区公共绿地面积仅52.5公顷，人均面积仅0.62平方米（包括植物园和动物园，人均面积也只有1.53平方米）；西湖山林因砍伐严重，荒山、半荒山面积已占35%；由于在风景点乱挖人防工事，打井取水，部分山泉溪流已枯竭；一些景点周围修建了体型大、层数高、与景区不协调的建筑，破坏了自然景观。

上述问题引起了省、市委领导的高度重视。

（二）、杭州市第三轮城市总体规划的编制

为了全面解决在“文革”中城市建设和管理工作积累的大量问题，国务院于1978年3月在北京召开了第三次全国城市工作会议。会议强调了城市在国民经济和社会发展中的重要作用，指出要“认真抓好城市规划工作”. 会议对城市规划工作的重要性、编制的指导思想以及组织领导等问题，都作了明确的规定，要求“全国各城市，包括新建城镇，都要根据国民经济发展计划和各地区具体条件，认真编制和修订城市总体规划、近期规划和详细规划”。

中央的指示精神，为编制第三轮杭州城市总体规划提供了有利条件。1978年5月，在市委和市革委会领导下，市建委和建设局组织规划工作班子32人，开始筹备编制新一轮的杭州城市总体规划工作。但由于“文革”十年动乱，杭州市城市建设和管理工作积累的问题成堆，规划技术人员短缺，规划基础资料大量流失，省、市各部门提出的发展计划彼此矛盾，需要城市规划部门加以协调。因此，第三轮城市总体规划内容繁多，涉及面广，协调工作量大，仅依靠市一级的组织机构完成规划的编制工作十分困难。省、市委高度重视这一情况，经研究采取了有针对性的措施。

1、省委成立领导小组，加强对规划工作的直接领导

1978年7月，成立“杭州市城市规划建设领导小组”，由省委书记王芳任组长，省革委会副主任翟翕武、市委第二书记陈文书任副组长，省市有关部门负责人丁世祥、孙家贤、郭桂盛、吴承棪等为领导小组成员。次年1月17日，省委书记王芳主持召开领导小组会议，听取了市建委副主任吴承木炎对半年来杭州市总体规划纲要编制工作的汇报。会议对方案的指导思想、城市性质、人口和用地规模、城市布局、道路系统、西湖风景区保护、城市发展速度，以及市政公用设施等问题，提出了明确的意见和要求，为下一步工作指明了方向。

2、调集各地区、各部门技术人员，支援杭州市城市总体规划编制工作

1978年5月，市建委和建设局组织本单位规划技术人员32人，开始城市总体规划编制工作。由于任务繁重，人手不足，同年7月，省委决定以该工作班子为基础，抽调宁波、镇海、温州等城市的规划人员，以及杭州大学、省工业设计院、市园林局、电力局、人防办等单位技术人员共60余人，成立联合工作班子，共同编制杭州城市总体规划。在办公条件简陋、交通工具落后、外出踏勘及收集资料困难，且任务繁重、时间紧迫的情况下，全体工作人员始终保持旺盛的干劲，克难攻艰，同舟共济，保质、保量、按时地完成了规划编制任务。一些外地的规划人员在参加杭州市的规划工作中积累了经验，又带动了各地城市规划工作的开展。此外，各部门在参加编制城市规划工作后，加深了对城市规划工作的理解，提高了执行城市规划的自觉性。

3、市委积极配合，做好城市总体规划的编制和实施工作

1979年以前，杭州市城市规划工作由市建设局下设的规划设计处承担，该局的主要职能是负责道路、给水、排水、燃气等工程的施工和经营管理工作。随着城市规划的编制，实施和管理工作的开展，工作量急剧增大，专业性日益突出。为适应形势的发展，市委下发了（79）20号文件，成立杭州市规划局和杭州市设计院（一个机构两块牌子），专门负责杭州市城市规划和设计工作，由吴承棪任局长，沈鉷、俞浩鸣任副局长。同时，为了加强杭州市城市规划工作，市委经研究后特批，从天津、西安、兰州、厦门、汕头、洛阳、宁波等城市，陆续调入有工程师以上职称的规划技术人员约15人，进入市规划局，加强城市规划工作的技术力量。

1980年3月，由于王芳调京工作，杭州市城市规划建设领导小组调整领导班子，由市革委主任陈安羽（81年6月任市委书记）任组长，丁世祥、周峰、余森文、袁啸吟任副组长，郭桂盛、孙晓泉、韩长春、牛树桢、吴承棪为小组成员。领导小组成员调整后，陈安羽以市委书记、市革委主任和领导小组组长的身份，紧抓领导小组工作，并分别在4月和8月召开市委常委会，研究和指导城市规划工作。为了更好地发挥专家领衔的作用，经市委批准，成立了杭州市城市规划顾问小组，聘请规划专家14人为顾问，为杭州市城市规划献计献策，提供技术咨询，由余森文任组长，马裕祥、吴承棪任副组长。1981年4月，市委向省委书记铁瑛及常委汇报杭州市总体规划，研究上报国务院审批事宜；11月14日，市革委以（81）183号文将杭州城市总体规划上报省政府转国务院审批。

4、积极争取全国知名专家和中央城市规划行政主管部门的指导和帮助

积极争取专家和中央规划部门的指导和帮助是提高规划编制质量的重要前提，省、市领导十分重视这项工作。1979年4月初，中国建筑学会在杭召开常务理事扩大会议，市建委副主任吴承木炎汇报了杭州城市总体规划方案，杨廷宝、陈植、吴良镛、齐康、吴景祥、程绪柯等全国知名专家对方案提出了许多宝贵的建议。4月中旬，国家城建总局工作组来杭调研，指导杭州市城市规划工作，周干峙、郑孝燮、陈占祥、任震英、赵士绮等全国知名专家，对规划工作也提出了许多宝贵意见。此外，市委、市政府和规划部门也积极向国务院城市规划主管部门汇报工作。1980年6月，国家建委主任赵武成，城建总局局长邵井蛙，以及刘学海、张器先、朱毅等同志来杭，听取了规划工作的汇报，并和省、市领导交换了意见，对杭州市的城市性质、人口规模等重大问题提出了肯定意见。次年4月，市长周峰率团前往北京，向城乡建设部城市规划局汇报有关杭州市城市总体规划上报国务院审批事宜，局长王凡对杭州市城市建设中存在的旧城房屋密集、公共交通发展、污水处理措施，以及历史文化名城保护等问题，作了重要指示，并对规划经国务院批准后的有关宣传、实施和管理事项作了说明。1982年9月，城乡建设部副部长谢北一来杭，在省政府召开座谈会，对杭州市的西湖引水工程、污水治理、工厂搬迁、大气污染，以及西湖风景区和文物古迹的保护与发展旅游业的关系等问题，作了重要的指示。

（三）、杭州第三轮城市总体规划的主要内容

1、编制规划的指导思想

根据1978年第三次全国城市工作会议和1980年全国城市规划工作会议确定的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，杭州市结合具体情况，拟定了城市总体规划的指导思想：严格控制城市规模，积极建设卫星城镇，今后新建大、中型企业，除直接为本市服务的外，不得安排在市区，应安排在卫星城镇或其它小城镇；保护好西湖风景区，妥善处理发展工业和保护风景的关系，与西湖风景无关的单位和建筑，一律不得安排在风景区范围内建设；城市布局实行新区建设与旧城改建相结合，处理好城市与农村、工业与农业、生产与生活、需要与可能、近期与远期、新建与改造、局部与整体、“骨头”与“肉”的关系，科学合理地安排城市各项设施，做到“工农结合，城乡结合，有利生产，方便生活”；调整工业布点，限期治理三废，防止产生新的污染源，保护环境，造福人民；长远着想，近期入手，为远期发展留有足够的余地。

2、城市性质

杭州西湖风景闻名于世，旅游资源丰富，历史上和解放后一直是浙江省的省治和省会，根据这个特点，确定杭州市的城市性质为“全国重点风景旅游城市，浙江省的省会”。

3、规划期限

按照国家的规定，总体规划远期到2000年，近期建设规划到1985年。近期规划是实施总体规划的阶段规划。

4、人口和用地规模

人口规模。1980年底，市区现状人口为113.08万人，其中城市人口87.92万人。按自然增长和机械增长估算，近期市区人口115万人，其中城市人口90万人；远期市区人口120万人，其中城市人口100万人。用地规模。1980年底，市区建成区面积102平方公里，其中城市建成区53平方公里，西湖风景区49平方公里。由于人口的增加和工业的发展，城市用地已达饱和状态。为使城市布局趋于合理，人均用地达到国家标准的低限值，市区建成区面积，近期安排111平方公里，其中城市建成区62平方公里；远期安排139平方公里，其中城市建成区90平方公里，西湖风景区面积不变，均为49平方公里。

5、城市布局

按照“保护西湖风景，开辟钱江新区，逐步改造旧城，配套生活设施，调整工业结构，发展卫星城镇”的原则，作出总体布局：西湖风景区：以49平方公里的西湖风景区为中心，将钱塘江、富春江、新安江沿江一带纳入规划，形成一条山水锦绣的新风景旅游区。开辟钱江新区：将钱塘江二堡至闸口一带开辟为旅游、文教、科研等公建和生活居住区，仅保留一些食品工业、木材加工、客运码头。钱塘江南岸一公里范围内，近期应予控制，远期按规划逐步开发。生活居住区：按河流、铁路等界线划分为生产、生活基本平衡、相对独立的旧城、滨江、艮山、上塘和武林等五个分区。人均居住面积近期为5.3平方米，远期为9平方米。住宅建设近期以在新区征地建造为主，占70%，其余30%结合旧城改造建造。住宅建设要实行统一建设，并做好市政、公用事业、公共服务设施和绿地的配套建设，为居民创造一个卫生、安全、方便的生活环境。主要公共建筑：城站广场为铁路客运集散地，周围安排商业、旅馆、邮政等公共建筑。浙江展览馆广场附近安排文化、科技、商业、旅游、邮电等公共建筑。少年宫广场为青少年活动中心。吴山文化广场布置博物馆、图书馆等文化设施。黄龙洞以北和珊瑚沙一带为体育中心。延安路、解放路、体育场路为市级商业中心；中山路、清河坊、庆春路、南星桥、卖鱼桥、拱宸桥、半山路为区级商业中心。省、市、区的行政中心，除西湖区需迁建外，其余均在原址改扩建。工业区：1958年起，市区工业布局已基本形成，规划作了适当调整。半山冶金机械工业区，除安排铸锻热处理中心和旧城迁出的机械工厂外，原则上不再新建重工业工厂。拱宸桥纺织工业区可适当发展，将旧城区无发展余地和污染环境的纺织厂迁至该区。祥符桥、小河轻化工业区可适当发展，将旧城区污染环境的小型轻化工厂迁至该区，但不再新建化工厂。古荡、留下电子仪表工业区可继续发展。望江门外食品工业区内的化工厂要逐步迁出。中村、周浦、石龙山一带除保留已有建材工厂，并迁入富春江水泥厂外，不再新建厂矿，控制开山，保护风景资源。

6、道路交通

调整道路网。南北向开辟中河口路，联通石桥路、秋涛路，拓宽东新路、建国路、复兴路、莫干山路，延伸延安路南接河坊街。东西向开辟城站路、凤起路、艮山路、庆春路、文一路，延伸天目山路。

明确道路分工。主要道路：湖滨路、南山路、城站路、体育场路、延安路、解放路、环城东路、环城西路、机场路等，以通行客车为主；秋涛路、中河路、上塘路、环城北路、天目山路、文一路、教工路、石桥路、庆春路、莫干山路、东新路、艮山路等，为联系市区主要工厂企业、仓库码头、主要公共活动场所和交通枢纽的客货运输线路。次要道路：为与主要道路相联系的辅助交通运输线，有江城路、凤起路、河坊街、湖墅路、沈半路、望江路、建国路、凤凰山路、新朝晖路，以及文教区和沿江一带的规划道路。过境道路：自留泗路经三墩、祥符桥、拱宸桥至石桥接石桥路，过运河沿城区南侧道路过钱塘江，为外来车辆经过市区的过境线路。风景区道路：为联系城区和各风景点的道路。

7、对外交通

铁路：已有沪杭、浙赣、萧甬、杭湖等线，规划将杭湖线延伸至南京，并新建杭州经富阳、桐庐到兰溪的杭兰线。铁路枢纽编组站设在三墩。除客运和部分本地货运列车仍驶经城区及原钱塘江大桥外，其余货运列车均改经临平、三墩、留下、转塘，从闻家堰新建钱塘江大桥通过。公路：已有杭沪、杭宁、杭徽、杭富、杭萧诸干线。杭徽路已拓宽，其它均需按过境道路标准拓宽至30米。武林门客站场地狭小，规划新建艮山门客运站。宁杭甬高速公路经杭州走向，从德清、塘栖经半山、笕桥，结合城市道路在二堡附近过钱塘江。内河航运：已有杭苏、杭申、杭桐、杭诸等内河航线。规划京杭大运河从艮山门向东延伸至三堡沟通钱塘江，使运河水系与萧、绍、甬的河网联通。航空：现有笕桥机场为军民合同，规划建议将军用航空设施迁出，笕桥机场扩建为专用的民航机场。

8、旧城改造

改造湖滨地区：范围北至庆春路、教场路，东至延安路，南至规划城站路，西至湖滨路、南山路。该范围内以建设旅游服务的公共设施为主，房屋层数3—5层，建筑高度不超过18米，建筑密度不大于20%，与西湖风景保持协调。合理控制建筑层次：延安路以东，浣纱路以西，以及吴山东侧地区的建筑4—8层；浣纱路至中河一带5—15层；中河以东至贴沙河5—20层。对旧城中简陋住宅实行成片改造。扩大旧城绿地面积：旧城已有绿地面积9.05公顷，人均仅0.2平方米。规划近期绿地面积人均2平方米，远期4—6平方米。调整旧城工业：旧城内不再新建工厂，原有污染严重又难以治理的工厂要逐步迁出，其用地改为文化设施和绿化用地。

9、文物古迹保护。

杭州市是我国六大古都之一，历史文物古迹极为丰富，为风景秀丽的杭州增添了文化内容，因此，必须保护好杭州城市文物古迹的历史风貌，突出文物之邦的特色。市区已公布的重点文物保护单位31处，经文物部门调查，建议列为重点保护单位24处。其中旧城改造中需保护的古建筑14处。在文物保护单位周围建立绝对保护区和环境影响保护区；将三元坊、清河坊、元宝街一带列为具有地方特色的传统街坊。

10、园林绿化。

西湖风景区要建设好一湖（西湖）、两峰（南高峰、北高峰）、三泉（虎跑、龙井、玉泉）、四寺（灵隐寺、岳庙、净慈寺、凤凰寺）、五山（吴山、凤凰山、玉皇山、宝石山、五云山）、六园（湖滨公园、儿童公园、柳浪闻莺公园、中山公园、花港公园、曲院风荷公园）、七洞（水落洞、烟霞洞、石屋洞、黄龙洞、千人洞、紫来洞、紫云洞），以及苏堤春晓、三潭印月、阮公墩、满觉陇、三天竺、理安寺、灵峰、九溪十八涧、云栖等著名景区。每个景区各有特色，形成不同景观。西湖山区继续封山绿化造林。城区大力提高居住区绿化水平，逐步实现城市园林化。在钱塘江、运河、上塘河，东河两岸设置20—100米宽的沿江、河绿化带。

11、旅游设施。

据1980年统计，杭州市区日平均有国内外游客约1.6万人，其中国内游客1.5万人。规划近期市区接待国内外游客300万人，其中外国人、华侨、港澳台同胞50万人；远期市区接待国内外游客700万人，其中外国人、华侨、港澳台同胞200万人。据此，至2000年末，需拥有床位26850张，分别在上城区、下城区，以及黄龙洞、西山、北山和钱塘江边五云山到二堡一带。

12、环境保护。

杭州是全国重点环保城市之一。国家对杭州的大气环境质量要求，近期西湖风景区达到一级标准，市区达到二级标准；远期均达到一级标准，成为空气新鲜、水体清洁、环境安宁的城市。引钱塘江水补充西湖水，建设环湖污水截流管，改善西湖水质；建设闸口至清泰水厂的引水暗渠，避免原水在输送途中受污染；保护望江门外蔬菜区灌溉用水，搬迁蔬菜区内有污染的工厂，建设望江门污水截流工程，使灌溉用水达到国家规定标准。

13、市政公用设施。

给水：以钱塘江为水源，日供水近期60万吨，远期100万吨。排水：采用雨污分流制。燃气：扩大液化气用户，同时筹建煤制气厂，使煤气普及化。电力：瓶窑建50万伏超高压变电站，由大电网供电；萧山火 电厂建成后，迁移艮山、闸口电厂；近期建环绕市区的11万伏环网，以后再完成22万伏环网；建设拱宸桥、良渚、望江门、转塘、凌家桥、乔司等处110千伏变电所；在热负荷集中的小河地区，建联片供热站。电信：新建长话通信工程，统一埋设电信管道，提高市内电话普及率。

14、郊区规划。

建设好城市副食品四大基地。蔬菜基地：主要以江干区四季青、彭埠、笕桥等地为主。淡水鱼基地：以古荡和余杭县蒋村等地为主。畜牧业基地：扩大半山奶牛场，建设萧山机械化养鸡场。水果基地：瓶窑、双溪一带开辟新果园，萧山建立西瓜基地。

15、小城镇建设。

以萧山、余杭、富阳等基础条件较好、地理位置适中城镇为依托，重点发展七个小城镇，作为杭州市区的第一批卫星城镇。萧山城厢镇：以纺织、机械为主，规模10—15万人。临平镇：以机械工业为主，规模5万人。闲林镇：以重工机械工业为主，规模3万人。瓶窑镇：以电子仪表工业和轻纺工业为主，规模3—5万人。富阳镇：以文化、科研、休疗养业为主，规模5万人。余杭镇：以医疗器械为主，规模3万人。乔司镇：为新辟工业区，重点发展轻化工业，规模3—5万人。桐庐、临安、建德、淳安各县现有城镇，因地制宜，发展地方工业。

16、近期建设项目。

主要有中东河综合治理工程、中河路跨运河大桥、京杭运河沟通钱塘江工程、西湖引水工程、水源保护工程、扩建赤山埠水厂、新建煤制气厂、四堡污水处理厂、第二污水干管，以及部分城市道路、桥梁、重要公共建筑等。1981—1985年共需投资约8亿元。

（四）、杭州市城市总体规划的批准和实施

在杭州城市总体规划方案完成后，省、市委于1979年12月联合召开杭州市城市规划工作会议。省、市领导王芳、陈安羽、丁世祥、周峰、邢子陶，省、市有关部、委、办、局及各县负责人，省军区和同济大学、浙江大学、杭州大学等高等院校，共135个单位150余人参加了会议。会议讨论了总体规划初稿，提出了许多建设性意见，经市规划部门汇总后，完成了《杭州市城市总体规划》送审稿。1981年11月，市革委将《杭州市城市总体规划》报省政府转送国务院审批。1983年5月16日，国务院以（1983）国函字99号文批复省政府：“原则同意杭州市的城市总体规划”。批复强调：“杭州市是省会所在地，国家公布的历史文化名城和全国重点风景旅游城市。杭州市的建设和改造要严格按照批准的总体规划进行。”自此，杭州市的城市建设进入了一个按批准的城市总体规划进行实施的新的发展时期。

1、实施总体规划的措施

一是成立专职领导机构，加强对实施规划的统一领导。1983年10月，省政府批准成立“杭州市规划建设委员会”，由市长钟伯熙任主任。次年1月，省委办公会议决定成立“杭州市城市规划实施指导小组”，更有力地加强对实施总体规划的统一领导。2月初，省、市委联合召开省、市直属机关、驻杭部队，以及在杭中央部属单位负责人会议，着重宣传杭州市城市总体规划和有关方针政策，动员各部门力量，群策群力，按规划的要求，共同建设和管理好杭州。

二是大力宣传城市规划。1983年6月30日至7月6日，《杭州日报》开辟宣传专栏，刊登城市性质、基本要求、城市布局、公共服务和市政公用设施、城市内外交通和道路、旧城改造、风景园林、文物古迹、旅游设施、城市绿化和环境保护等专题，介绍城市总体规划的基本内容和特点。8月10日起，在延安路检阅台举办城市总体规划展览，展出规划模型和图纸，中共中央政治局委员胡乔木同志以及省、市领导均前往参观指导，展期内参观人数约有8万多。1984年3月，利用市中心的宣传画廊举办规划图片展览，杭州电视台摄制并播放电视系列片《明天的杭州》；同时还编印了中央领导对杭州市城市建设的指示和城市总体规划的宣传提纲等资料，向全市各单位和市民广泛宣传。

三是制定相关的地方性法规。1983年12月，市人大常委会颁布了《杭州市城市规划建设管理实施办法》，这是杭州市解放后颁布的第一个有关城市规划管理的地方性法规。随后，省六届人大常委会第四次会议审议通过了《杭州西湖风景名胜区保护条例》。这些行政法规的出台，有力地保障了城市建设总体规划的顺利实施。

四是编制分区规划。为了更好地实施杭州市城市总体规划，市规划局于1982年11月开始编制城市分区规划，将市区分为上下城、武林、上塘、石桥、新塘、滨江等6个分区。到1987年8月，先后完成6个分区规划的编制工作，为编制详细规划和进行规划管理提供了直接依据。

2、实施总体规划的项目

（1）控制市区人口规模。1961年至1977年，杭州市区城市人口一直控制在71—76万人；1978年后人口迅速增加，从当年底的78.73万人增加到1982年底的92.72万人；四年中市区人口净增14万人，其中机械增长占84.4%。为控制城市人口规模，市政府采取了四条措施：一是建立杭州市人口管理领导小组，对市区人口迁入实行统一集中管理，凡迁入杭州市区的户口，一律由领导小组办公室审批；二是领导小组每年制定城市人口增长指标，经综合平衡后分配给各系统的部门，超过指标的，不得迁入；三是严格控制外地单位迁杭或在杭新建单位，必须迁杭或新建单位的，属中央有关部门和军队系统的须经国务院批准，省属单位须经省人民政府批准；四是对已调动工作的干部、职工及其家属，都应迁至调往地落户，由市公安部门进行一次清理，应迁出的督促迁出。1985年10月29日，省政府颁布了《关于控制省级各单位进杭落户人员的暂行规定》。省、市政府采取的一系列措施，一定程度上遏制了市区城市人口迅速增长的势头。至1985年底，市区城市人口为100.01万人。

（2）住宅建设。至1985年底，规划中的朝晖居住区基本建成；翠苑小区中的林家浜和李家塘建成并交付使用；古荡小区初具规模；采荷小区一期基本建成，二期工程部分开工；旧城改建中的十五家园、大学路小区全面开工建设。1981年至1985年，市区新建住宅471.5万平方米，人均居住面积从1980年的4.23平方米增至1985年的8.07平方米。

（3）道路交通工程。拓宽、改造三条南北向主干道，第一条拓宽环城西路和虎跑路，从虎跑路经南山路、湖滨路、环城西路、莫干山路的干道基本建成；第二条复兴路经中河路至上塘路、大关路干道开始建设，至1985年基本建成，其中中河路跨环城北路及运河立交桥进行设计；第三条拓宽和延伸秋涛路，1985年末继续施工。至1985年底，先后建成艮山路、江城路、清泰路与铁路的立交桥、解放路与延安路交叉口的人行天桥，丰乐人行过街地道和大关桥等一批城市桥梁。

（4）公共绿地。至1985年底，基本建成从一公园沿湖往北经圣塘路、少年宫广场至镜湖厅的环湖绿化工程；新建曲院风荷公园、长桥公园和金衙庄公园，整修了一批景点，开辟街头、广场绿地面积77.03公顷。

（5）河湖水系整治。中、东河综合治理和京杭运河沟通钱塘江工程，分别于1983年3月与11月开工，至1985年底完成工程量分别为72%与28.76%。引钱塘江水入西湖工程于1984年12月开工，至1985年底建成，日引30万吨水入西湖，改善了西湖水质。

（6）供水工程。1982年7月，清泰水厂水源保护工程开工，1985年8月竣工投产。11月，祥符水厂水源保护一期工程开工，至年底，分别扩建与改建了清泰水厂和赤山埠水厂，连同祥符、南星水厂，日供水能力达到48万吨。

（7）排水工程。对第一污水干管部分管段进行改造，开工建设第二污水干管系统，至1985年底，第二污水干管完成工程量的40%。

三、1984年—1992年杭州市第三轮城市总体规划的修改和完善

在杭州城市总体规划的实施过程中，由于对外开放方针的深入贯彻、旅游事业的迅猛发展、城市人口的大幅增长、铁路枢纽方案的变动，以及外向型经济的发展等原因，原规划的某些内容已不能适应杭州市城市建设的发展需要，需作适当的修改。针对这一情况，省委于1984年11月7日发出《省委常委会纪要》，对杭州城市总体规划提出七条补充、修改意见。

（一）1984年9月24日，国务院办公厅印发《关于讨论杭州市改革和开放问题的会议纪要》，指出“要把杭州建设成为我国东南部的旅游中心和国际上第一流的风景旅游城市”。按照这个要求，杭州市城市总体规划应把发展旅游事业放在第一位。要在保护和建设好现有西湖风景区的同时，积极开发新的风景旅游点，进而把西湖风景区同新安江、黄山、雁荡山、普陀山等风景区联系起来，形成我国东南部旅游网络，发展国际国内旅游事业。

（二）总体规划中的人口规模控制过严，用地指标偏低，与风景旅游城市的发展不相适应。应当适当放宽人口控制规模，扩大城市用地范围，逐步开辟钱塘江南岸科学文化区、乔司下沙轻工业区和珊瑚沙、袁浦旅游区。

（三）要在保护环境、减少污染的前提下，充分利用杭州现有工业基础，积极发展旅游工业、新区工业和传统工业。大中型工业项目可以放在郊区或卫星城镇。

（四）总体规划规定的“杭州不再新建或从外地迁入科研、设计单位和大专院校”不利于杭州科学文化和经济建设的发展。要利用杭州的优势，积极从国外引进资金和人才，发展大专院校和科研单位，提高杭州的科学技术和文化水平，使杭州成为历史文化名城和现代科学文化名城。

（五）总体规划中的杭州旅游服务设施不适应旅游事业的需要，应当调动各方积极性，加快旅游服务设施的建设。西湖风景区内现有的旅游宾馆，要在不破坏西湖自然景观、不扩大现有占地面积的前提下，进行适当改造，增加必要的配套设施，提高经济效益。同时，要有计划地把西湖风景区内现有的一些工厂改建成旅游设施；允许并鼓励农民按照规划要求，在农民居住点内建造一些与周围景观相协调的具有江南农村风格的旅游建筑，以发展集体和个体旅游业。

（六）要进一步解放思想，加快杭州城市建设的步伐，尽快改变城市面貌。要注意吸收国内外的建筑思想和技术，同时注意保持民族风格和地方特色，提高建筑艺术水平。建筑物的造型要新颖优美、丰富多彩，层次要高低相间、错落有致，不搞一刀切。

（七）杭州铁路枢纽工程的东线方案，投资省、运距短，可以早日动工和近期建成。总体规划中的杭州铁路枢纽工程应由西线方案改为东线方案。

1985年2月8日，市政府成立了杭州市城市总体规划修改工作领导小组，按照省委的七条意见调整和修改城市规划。6月，召开杭州城市总体规划补充修改咨询研讨会，北京、天津、上海、南京、广州、成都及省、市的67位专家、学者参加了会议，建设部副部长戴念慈到会并作了指导。在此基础上，杭州市按“五优化”的原则（即优化市域城镇体系，促进城乡协调发展；优化中心城市圈布局，合理分布产业和人口；优化城市用地结构，重点发展第三产业；优化城市生态环境，保持旅游名城特色；优化城市基础设施，提高整体水平），对铁路枢纽、人口规模、用地布局作了调整，对市区建筑的高度提出了控制要求，对滨江地区的开发作出了可行性研究，并补充编制了杭州历史文化名城保护规划、杭州市城镇体系规划和杭州市近期建设规划。1992年4月，杭州城市总体规划修改补充稿完成，5月13日上报省政府。

十一届三中全会以后，党中央纠正了“左”的思想路线，把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，我国进入了建设中国特色社会主义的新时期。在这个大好形势下，杭州市开始制定和实施第三轮城市总体规划。虽然多年受“左”的路线干扰，城市建设问题积累成堆，给规划的制定造成了极大的困难，但在省、市委领导的高度重视下，在全国知名专家和中央城市规划主管部门的及时指导和帮助下，第三轮《杭州市城市总体规划》指导思想正确，城市性质和用地布局科学合理，各项经济指标均符合杭州市的实际情况，编制方法科学严谨，编制内容齐全，是一个高质量的城市总体规划，为1993年第四轮杭州市城市总体规划的编制奠定了基础。

第三轮杭州城市总体规划的制定和实施，在杭州城市规划和建设发展史上占有重要的地位。它提高了市民的生活水平，保护了西湖风景区，对杭州市的住宅、公共建筑、城市道路、旧城改建、市政公用设施、环境保护和郊区农村等建设起到了重要作用，也对今后这项工作的开展起了重要的引导和示范作用。

(执笔 孙栋家)