习近平法治思想与杭州实践

   大道之行，天下为公；良法善治，民之所向。

   法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托和保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持和发展中国特色社会主义的探索中，紧紧围绕为什么要全面依法治国、怎样全面依法治国、如何建设法治中国等重大问题，从法治理论上做出科学回答，从顶层设计上做出战略部署，从法治实践上着力全面推进，开启了党领导人民建设法治中国的新征程。习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是全面依法治国的根本遵循和行为指南。

    法治城市是法治国家的缩影和先行工程，是法治在市域范围内的具体体现。杭州作为“法治中国”的先行地，1986年开始实施第一个五年普法规划，1996年开始实施第一个五年依法治市规划，2004年开展“平安杭州”创建活动，2006年4月，积极贯彻习近平总书记在浙江工作期间作出的建设法治浙江的决策部署，作出《中共杭州市委关于建设“法治杭州”的决定》，而后又确定了全力打造“人文法治示范区”的任务，2014年12月出台“杭法十条”……一直以来将法治建设作为城市发展的重要战略来谋篇布局，沿着习近平总书记开创的法治建设道路砥砺前行。

一、习近平法治思想有关论述梳理

（一）坚持加强党对全面依法治国的领导

    党的领导是中国特色社会主义法治之魂。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治……党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”“党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，巩固党的执政地位。”

“坚持加强党对依法治国的领导”列于“全面依法治国新理念新思想新战略”中“十个坚持”之首，更表明了党的领导在全面依法治国事业中的统领性、全面性、决定性地位。

（二）将法治建设作为现代化建设总体布局的重要内容

    习近平同志在推动“法治浙江”建设的过程中，从一开始就将“法治浙江”纳入中国特色社会主义在浙江实践的总体布局之中进行谋划。2006年4月，习近平同志在省委十一届十次全会上指出，建设“法治浙江”与党的十六大以来省委作出的深入实施“八八战略”、全面建设“平安浙江”、加快建设文化大省、加强党的执政能力建设和先进性建设等重大决策部署，有机构成了我省经济、政治、文化和社会建设的总体布局。在实施“八八战略”、建设“平安浙江”等重大决策部署中，都将法治建设作为重要内容。

在“四个全面”战略布局中，习近平总书记强调“要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他3个‘全面’的关系，努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰。”习近平总书记始终高度重视法治在推进国家治理现代化和建设社会主义现代化强国中的基础性、支撑性、引领性作用，始终把依法治国摆在党和国家工作全局的关键位置。

（三）人民主体地位在法治建设中贯穿始终

    习近平总书记自始至终强调法治建设要为了人民、依靠人民、保护人民。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”“我国社会主义制度保证了人民当家作主，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”“全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设。”

    2020年11月，在中央全面依法治国工作会议上，习近平再次强调指出，推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。保障人民根本利益始终是法治建设的出发点和落脚点。

（四）弘扬宪法精神，维护宪法权威

    宪法作为我国的根本大法，具有最高法律效力，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”习近平总书记多次强调宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，指出要加强宪法学习宣传教育，弘扬宪法精神、普及宪法知识，为加强宪法实施和监督营造良好氛围。  

（五）深化司法体制改革

    深化司法体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措之一。习近平总书记强调“要坚持司法体制改革的正确政治方向，坚持以提高司法公信力为根本尺度，坚持符合国情和遵循司法规律相结合，坚持问题导向、勇于攻坚克难，坚定信心，凝聚共识，锐意进取，破解难题，坚定不移深化司法体制改革，不断促进社会公平正义。”以“四个坚持”为深化司法体制改革提出了指导思想，同时也指明了方向。“司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。……要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。”则再次强调了司法体制改革的重要性并对此提出了新的要求。

二、法治杭州建设的生动实践

    2014年年底，市委十一届八次全会审议通过《中共杭州市委关于全面深化法治杭州建设的若干意见》，简称为“杭法十条”。意见体现以法治引领保障杭州改革发展的要求，着力加快推进城市治理体系和治理能力现代化，与“杭改十条”一起“两轮驱动”，为杭州全面深化改革、推进转型升级提供新动力。意见提出了在依法执政、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法上“五个走在前列”以及在依法保障改革发展、美丽建设、平安创建和依法加强监督、提高法治能力水平上“五个实现新突破”的“5+5”工作体系。

“杭法十条”的出台是全面贯彻落实党的十八届四中全会精神以及将把“法治杭州”建设放在“四个全面”战略布局中谋划的重要举措。在“杭法十条”的引领和推动下，法治杭州建设取得了积极的成效，为“法治中国”建设提供了生动的经验和样本。

（一）依法执政能力持续提高

    一是健全党委统领法治建设的体制机制。主政浙江时，习近平同志曾提出“法治建设体现党科学执政、民主执政、依法执政的要求。法治建设绝不是要削弱党的领导，而是要从理念上更好地强化党的意识、执政意识、政权意识，从制度上、法律上保证党的执政地位。”2006年，杭州认真贯彻省委建设“法治浙江”决策部署，市委作出建设“法治杭州”的决定后，立即成立建设法治杭州工作领导小组及其办公室，并在市委办公厅增设法治处；2019年组建市委全面依法治市委员会，市委书记任委员会主任，市委副书记、市长任副主任；设立立法、执法、司法、守法普法四个协调小组，并成立市委全面依法治市委员会办公室。制定《中共杭州市委全面依法治市委员会工作规则》《中共杭州市委全面依法治市委员会协调小组工作规则》《中共杭州市委全面依法治市委员会办公室工作细则》三个基本工作制度作为制度保障。二是完善党政主要负责人落实法治建设第一责任人职责制度。于2019年，杭州出台《杭州市党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施细则》，督促党政主要负责人履行推进法治建设职责，签订法治政府建设目标管理责任书，确定112项工作任务。

（二）地方立法工作不断完善

    一是推进党领导立法制度化。于2017年出台《关于加强党领导立法工作的实施意见》，近年来，城市国际化促进条例十多件重点立法项目提交市委常委会研究决定。二是建立健全立法机制。2004年，杭州在全国率先建立了立法咨询委员会，在每一部法规审议表决前，都由该委员会提出相应的论证报告，作出专业评估。2016年2月，通过《杭州市立法条例》，探索确立了公民旁听、代表列席、网络直播等公众参与立法的新途径、新方式。2017年，在全国副省级城市中率先制订《关于重大立法事项向市委报告的实施办法》，把党领导立法的新要求落实到立法全过程。2019年以来，进一步创新机制，建立“二审三表决”制度和重点立法项目“双组长”制，在推进地方立法科学化、民主化方面迈出了坚实的步伐。三是加强重点领域立法。围绕市委重大战略加强立法，制定智慧经济促进条例、跨境电子商务促进条例、钱塘江综合保护与发展条例等，为建设数字经济第一城和实施“拥江发展”提供立法支持。2017年，市人大常委会将城市国际化促进条例列为正式立法项目。通过立法形式推动城市国际化建设和发展，这在全国地方立法中成为首例。围绕增进民生福祉加强立法，制定院前医疗急救管理条例、法律援助条例、物业管理条例、电梯安全管理条例、居家养老服务条例等，实现与实施重大民生工程同步立法。围绕重大改革加强立法，为依法推动“最多跑一次”改革，消除阻碍“最多跑一次”改革的法律障碍，开展法规清理工作，修改和废止了一批过时的规定，确保一切改革举措都在法治的轨道上进行。围绕生态文明建设加强立法，制定生态文明建设促进条例、大气污染防治规定、生活垃圾管理条例等，以法治为建设生态文明之都提供法制保障。

（三）法治政府建设卓有成效

    一是加快政府职能转变。深化行政审批制度改革，强化办事流程再造，依法助推“最多跑一次”改革，率先在全省首推“多证合一、证照联办”网上办事系统，努力打造审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优的城市。推进“双随机、一公开”跨部门联合抽查，建立监管“正面清单”，探索实行执法许可，对市场主体做到“无事不扰”。深化公共信用体系建设，杭州于2018年荣获全国首批社会信用体系建设示范城市，并以总评第一的成绩位居榜首。优化法治营商环境，开设“常态化企业开办专窗”，打造“一窗进出、一套材料、一次采集、一日办结”的实体整合服务模式，率先在全省实现市域全境企业开办全流程“一件事”1日办结，2019年全年杭州市企业开办全程线上、线上线下融合办件合计占比超过99.7%，企业开办“杭州经验”受到国内各级新闻媒介的普遍关注。二是健全科学民主依法决策机制。制定出台《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》《杭州市人民政府重大决策出台前向市人大报告制度》，全面开展重大行政决策目录化管理，实现重大行政决策合法性审核100%覆盖，深入推行文化教育、医疗卫生等重大民生决策事项民意调查制度，推行重大行政决策执行情况第三方评估制度，健全并严格实施重大行政决策责任追究制度。推动政府法律顾问从有形覆盖向有效覆盖转变，全面推行公职律师制度，完善公职律师履职保障机制。制定出台《杭州市行政机关合同管理办法》，重视和防范行政机关合同法律风险。三是扎实推进严格规范公正文明执法。深化行政执法体制改革，积极开展市场监管、生态环保等5大领域综合执法体制改革，推进“部门专业执法+综合行政执法+联合执法”执法体系建设。推行阳光裁量，实行行政处罚裁量权动态调整管理。在全国率先开展规范行使行政许可裁量权工作，2011年制定出台《杭州市行政机关行使行政许可裁量权指导规则》，开创了行政许可裁量权行使规范规定的全国先例。

（四）严格执法、公正司法水平稳步提高

    一是持续推进司法体制改革。作为互联网经济最为发达的城市，杭州积极探索互联网司法新模式，2017年8月18日，根据中央全面深化改革领导小组审议通过的方案，全球首个互联网法院——杭州互联网法院挂牌成立，开启了中国互联网案件集中管辖、专业审判的新篇章。2019年，互联网法院探索互联网司法跨境审理模式，审理涉“小猪佩奇”著作权跨国纠纷的案件被写入了最高人民法院工作报告，被誉为“率先在国际上探索互联网司法新模式”。而后，全国第一家互联网公证处、全省第一家互联网仲裁院也分别于2018年、2019年落户杭州。推进“互联网+公证”，制定《浙江省杭州市杭州互联网公证处网络业务规则（试行）》等，建成电子取证存证平台，现有网络办证系统已实现办证受理、公证书制作、审批、出证、在线调阅电子卷宗等全流程网络化。打造“互联网+仲裁”新型审理方式，杭州仲裁委员会以电子书面审理为突破口启动互联网仲裁工作，并在全国率先推出《杭州仲裁委员会智慧仲裁平台简易案件电子书面审理仲裁规则》，确保智慧仲裁平台的有效运行。2019年，杭州被司法部列为法律援助大数据应用试点城市。与此同时，近年来，还稳步推进法官、检察官员额制改革，全市法院共遴选入额法官896名，员额检察官495人；落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革；完成认罪认罚从宽制度试点工作，“三远一网”建设标准、认罪认罚案件文书模板得到最高人民检察院推广。二是加大对新型犯罪的打击治理力度。2018年6月，杭州网络借贷风险集中爆发，杭州市成立网络借贷风险处置领导小组，全力推进网贷案件侦办。2020年5月，杭州公安启动打击治理电信网络新型违法犯罪“百日攻坚战”，成立专项行动领导小组并同步设立专班，治理成效显著。三是深入推进扫黑除恶专项斗争。自扫黑除恶专项斗争开展以来，杭州市公安机关打击黑恶犯罪实绩居全省、全国省会市和计划单列市前列，“333线索排查法”“大控方”工作机制等特色做法受到中央督导组充分肯定。

（五）法治社会建设不断推进

   一是注重基层法治建设。2006年2月，习近平同志专门到余杭区闲林镇综治工作中心考察调研，指出“基层依法治理工作就是在基层推进‘法治浙江’建设的一项好的载体。”“政法部门和司法、民政等有关部门要充分发挥职能作用，积极指导基层的民主法治建设，引导、支持和保障村民开展自治活动，帮助村级组织解决在民主法治建设中遇到的实际困难，提高农村法治化水平。”近年来，杭州不断丰富和发展“枫桥经验”，搭建“我们圆桌会”“杭网议事厅”“湖滨晴雨”工作室等民主民生互动平台，2014年积极探索多元化解决社会纠纷的“六和塔”模式，2016年4月西湖区法院开展“在线矛盾多元化解决平台”创新项目试点工作，2018年开发“公共法律服务人工智能自助机”，实现“就近能办”，始终坚持为了人民、依靠人民，将矛盾化解在基层、化解在源头。二是建设法治宣传教育基地。杭州是“五四宪法”的诞生地，具有尊崇宪法、崇尚法治的现实基础和良好氛围。 2002年12月3日，习近平同志在浙江省暨杭州市纪念现行宪法颁布实施20周年大会上的讲话中指出，“宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是依法治国的根本依据，在国家政治生活中具有最高的权威性和法律效力。”2016年12月4日第三个国家宪法日，全国首家也是唯一一家宪法类纪念场馆——“五四宪法”历史资料陈列馆在西湖边正式建成开放。习近平总书记作出重要指示强调：普及宪法知识增强宪法意识，弘扬宪法精神推动宪法实施。陈列馆2019年参观人数超百万，是杭州弘扬宪法精神和法治文化的重要窗口。三是开展“法治惠民服务月”活动 。杭州市司法行政系统从2014年开始每年开展有关活动，除法治文艺演出外，进校园、工地、企业、医院、园区，针对不同群体普及不同法律知识、提供差异化法律服务。四是推进普法项目化建设。建成了“阿普说法”移动公交电视栏目、“乐活尚法”服务基金小镇、“法惠云栖”智慧普法示范点、“小桐普法”全媒体平台等一批普法精品项目。

三、经验与启示

    回顾总结近年来杭州法治工作的实践，其经验与启示是：

1、党的领导是法治建设坚持正确方向的根本保证。法治是政治工作的重要内容，必须坚持正确的政治导向，始终坚持党的领导。建设法治杭州是一项系统工程，只有加强党的领导，才能确保正确的政治方向，实现整合各方资源，确保合力推进。杭州始终围绕建立党委统领的制度机制，在领导体系、组织实施和制度设计上统筹推进，促进和保障“法治杭州”建设的顺利开展。

2、始终坚持以人民为中心的法治思想，共建共治共享才能拓展社会发展新格局。“人民群众对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”只有把解决经济社会发展中的突出问题和群众反映强烈的问题作为重点，才能使法治建设真正顺应民意，惠及百姓。杭州始终坚持法治为民，积极探索“以民主促民生，以法治促和谐”工作机制，让人民群众有更多获得感。

3、法治工作既要为改革发展保驾护航，又与改革发展相伴而行。“‘改革与法治如鸟之两翼、车之两轮’，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”实践表明，每一次重大改革突破都伴随着法治的进步，每一项重大法治成就都极大地推动了改革进程。“最多跑一次”、打造“全国数字治理第一城”等在法治轨道上有序推进，同时也将杭州依法治理推向了更高水平。要始终坚持“双轮驱动”推动杭州高质量发展。

4、良法善治是社会治理体系和治理能力现代化的必由之路。制度是治理之本，治理现代化的基础是制度建设，而法律不仅是最重要的制度形式，还是制度的最高形态。当前，国际国内形势严峻复杂，中国面临百年未有之大变局，可谓机遇与挑战并存。杭州更迫切地需要法治的引领、推动、规范和保障，运用制度和法律治理城市，精准施策、良法善治。

5、以文育人，培育法治文化，弘扬法治精神是建设法治社会的强基之本。文化是城市的灵魂，法治文化是城市法治的精神内涵。在建设“法治杭州”过程中，应更加注重传承城市人文，继续培育完善与城市国际化发展接轨、与本土历史人文风俗相融合的杭州特色法治文化，以法治文化建设厚植法治社会根基。

（执笔：王惟惟）