新时期杭州人防事业的发展

新时期杭州人防事业的发展

杭州市人防办

以党的十一届三中全会召开为标志，从1979年初至2005年底的27年间，杭州市人民防空工作（以下简称人防）随着改革开放的不断深入、国家重大战略方针的调整、社会经济形式的变化以及各项人防方针政策、法规制度的陆续出台，各项工作也经历了从调整整顿、规范发展到全面发展的历程。特别是近七年以来，随着我市人防逐步向民防转轨，各项工作得到快速迅猛发展，人防事业取得了前所未有的新成就，较好地实现了全面大发展。

一、全面贯彻人防平战结合方针  服从服务于经济建设大局（1979年至1991年）

（一）贯彻人防工作八字方针，落实人防工程建设各项措施

贯彻“八字”方针，缩短战线、突出重点  党的十一届三中全会后，党的工作重点转入以经济建设为中心，人防必须服从服务于经济建设大局。为贯彻落实国民经济调整方针和贯彻执行新的人防建设方针，国家人防委1979年12月下发了《关于人防工程建设贯彻“调整、改革、整顿、提高”方针的指示》。市人防办在通过学习，提高认识的基础上，深入调查研究，广泛征求意见，于年底拟制了我市人防工程调整方案，开始转变人防工程建设以建为主的指导思想。次年1月，市人防领导小组召开全体会议，研究落实措施并形成会议纪要报市委，市委批转了市人防纪要，指出：“搞好经济工作，实现四个现代化，这是压倒一切的中心任务，人防工程建设也要围绕服从这个中心”。

根据这一方针，人防工程的调整首先是缩短战线，采取了停、缓、建措施。从1980年开始，人防国拨经费被大幅度削减，从1979年460万元一下降到1980年的71万元，减幅达84.6%。根据这个实际，结合贯彻“八字”方针，针对我市人防工程建设存在战线长，摊子大，分布不合理，工程质量差等突出问题，杭州市对1979年底在建的62个人防工程项目进行了清理调整。至1980年底，保留30个项目，停缓建项目32个，压缩51.8%。在保留30个项目中，15个项目人防全额投资，另15个项目以建设单位为主人防在经费和“三材”方面给予适当补助。保留的30个施工单位，有22个坑道工程占施工单位的73%，其分布：南山13个；北山6个，其他3个。从1981年开始，施工单位逐年减少，至1986年，市区施工单位只剩下7个。从1990年起，我市人防工程建设逐步由山地坑道转向以市区为主的修建掘式工事。1990年2月丰乐歌舞厅工程开工建设，同年10月建成，翌年2月投入使用。

通过调整，人防工程建设重点主要抓现有工程的加固改造、口部处理、重点工程的续建和收尾配套及维护管理，并把工事充分利用起来。工程项目确定以坑道为主，南山有三处仓库，2处文化娱乐；北山有二处文化娱乐 ，二处招待所等，通过重点抓续建和加固改造，使一批大型工程相继建成投入使用。如803地下粮库，西子企业公司坑道，宝石会堂，化工招待所等。在工程维护管理方面，针对重建轻管的现象，采取了相应的措施。市人防办在1979年建立两支维修队伍的基础上，从1980年起将工程维护管理列入年度工程计划，1984年8月，市人防办建立杭州市人防工程施工管理处，担负全市人防工程的维护管理工作。1985年9月12日，市政府批转市人防办《关于人民防空工程维护管理的规定》。由此，人防工程的维护管理工作逐步向制度化、规范化方向发展。

结合民用建筑修建防空地下室  本着缩小规模、突出重点和注重实效的原则，1984年5月，国家人防委员会、国家计划委员会、城乡建设环境保护部联合下发《关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的通知》，同年9月省相关部门也就贯彻通知精神发了通知。根据国家、省的指示精神，市人防办、市计委、市建委等部门多次召开联席会议，研究落实贯彻意见，同年11月三部门联合下发《关于结合民用建筑修建防空地下室的实施细则》。文件规定：市区（含萧山城厢镇）在市规划区范围内的新建住宅、旅馆、招待所、商店、大专院校教学楼和办公、科研、医疗用房等八类民用建筑十层以上、九层以下基础埋置深度达三米以上的民用建筑，应利用地下空间修建“满堂红”防空地下室；新建的居住区、小区一次下达建筑面积达7000平方米以上的，中央、地方各企业、事业、行政单位和部队新建的九层以下，基础埋设深度小于三米的民用建筑项目，其总建筑面积达7000平方米以上的，均按地面总建筑面积2%修建防空地下室。结合民用建筑修建防空地下室，一律由建设单位负责。

结合民用建筑修建防空地下室，是解决城市战时就地就近掩蔽人员，减轻战争灾害，平时用来为人民生产、生活服务的重要举措。同时，在和平时期又是增加人防工程数量，提高人防工程质量的重要途径。这项工作人防部门虽然只担负督促检查任务，但是，市人防办始终把这项工作摆在重要位置上。1984年至1987年间，“结建”工作在我市起步良好。1984年底，确定修建防空地下室的就有13个建设项目，总计修建防空地下室9530平方米。市电子大楼是我市十层以上民用建筑第一家修建“满堂红”防空地下室的大楼，计面积747平方米。1988年至1991年，这段时间情况比较差，工作难度大，防空地下室的漏建情况相当严重。

制定人防工程建设规划  1978年下半年，根据市政府关于今后人防建设要纳入城市总体规划的指示，市人防办着手拟制人民防空工程建设第三次规划。这次规划期为七年（1979年—1985年）。总体规划确定：到1985年全市新构筑人防工程20—36万平方米，实现按市区人口（城市规划为到1985年控制在80万人）计算，平均每人达到0.7平方米，争取0.9平方米。1985年杭州市举办城市总体规划展览，本规划作为城市建设的一部分进行了展出。

1987年初，为贯彻国家人防委、建设部和省提出的关于编制人防建设与城市建设相结合规划的要求，市人防办、市规划局、市规划院联合组成班子，着手拟制《杭州市人防建设与城市建设相结合规划》。1989年9月规划编制完成。1992年10月15日国家人防委，建设部批准了该规划。规划分近期（1995年前）和远期（至2000年），共需新建各种类型人防工程28万平方米。工程项目增加了与城市建设相结合的内容，如：交通隧道6条，地下停车库6处，地下商场5处，地下仓库4处。这次规划编制时间长、要求高、内容新、规范化，按照人防工作服从和服务于“四化”建设总目标，把人防工程建设与城市建设、平时与战时结合起来，提高人防工程战备效益，社会效益和经济效益。体现了“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”的人防战备建设方针。

（二）贯彻第三次全国人防工作会议精神，认真落实平战结合方针

1978年10月，第三次全国人防会议确定了“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的人防战备建设方针。此后，搞好平战结合，在较长一段时间内，成为各级人防部门的中心任务。1979—1981年成为我市人防工程平战结合大发动，全面发展时期。

第三次全国人防会议后，人防工程开发利用开始有计划有领导的逐步发展，初期抓了四件事：首先，市人防办于1979年4月选择各方面条件较好的紫阳山和宝石山靠近市区的部分坑道，分别组织市文化局和下城区人防办等单位在现有工事的基础上修建坑道电影院和商店、茶室等平战结合项目，仅仅用了三个多月时间，就建成了有1000多个座位的紫阳文联坑道电影院和5000多平方米的西子食品商店和茶室、溜冰场等，为全市开展平战结合开了一个好头。其次是根据人防经费大幅度减少和上海平战结合现场会精神，市人防领导小组结合杭州的实际，对我市人防工程由建为主转向以用为主，积极开展人防工程平战结合，作了具体部署并呈报市委。市委于1980年1月15日批转了市人防领导小组会议纪要，提出 “要把人防工程建设的重点放到搞好平战结合上来，广开门路，利用已有工事，为发展生产、生活和旅游事业服务，为经济建设服务”。第三是市人防办会同市计划、财税等部门，通过深入调查研究，向市委提交了《关于1980年杭州市人防工事平战结合安排意见的报告》，要求各系统、各单位对现有人防工事，本着由近而远，先易后难，因地制宜，因时制宜，安排使用。同时确立市属平战结合工程项目。第四是大造輿论，广泛宣传。通过在坑道电影院举办电影招待会，组织有关单位领导参观平战结合工事，组织稿件在电视台、报纸发布消息等。通过上述措施，我市人防工程平战结合很快在全市范围内掀起了开发利用热潮，平战结合项目如雨后春笋般地出现。如为生产生活服务方面的有：杭州胡庆余堂制药厂利用基本建成的1300多平方米工事办起滴丸、中药试剂车间；杭州食品厂利用工事内夏季温度较低的特点储存糖果；市烟糖公司租用玉皇山4400平方米坑道毛洞储藏黄酒；市汽车运输公司一队利用本单位200平方米掘开式人防工事，用作驾驶员、装卸工的夏季休息场所。在增加服务网点、方便群众旅游文化生活方面的有：湖滨街道、化工局等单位利用坑道、地道办起了工人路（浣纱河工事）旅社、化工招待所等12家；下城区防办利用宝石山坑道于1979年7月办起了西子食品商店、茶室、断桥旅馆、西子溜冰场、断桥酒家等；市文化局利用紫阳山部分坑道开办了坑道电影院，于1979年8月1日正式对外放映，省宝石会堂也于1980年7月正式放映电影，市粮食局为修建地下粮库项目，积极、主动争取省粮食部门支持，1980年初正式列入省粮食厅的基建计划，3月份在原有人防粮库的基础上开始修建803地下粮库。截止1981年底，全市已投入平时使用的各类工事，共计85个项目83254平方米，占工事总数的21.8%，为1979年前历年投入使用面积的三倍，使用行业比较广泛，遍及工交、文教、卫生、财贸、商业、街道、机关等各方面。这一时期的工事使用，相当一部分属于季节性或临时性，是我市平战结合工作的初级阶段。

1981年11月，杭州市召开人防工程平战结合经验交流会，总结交流这一时期人防工程平战结合经验，推动全市人防工程平战结合工作的开展。会后，人防工程建设平战结合工作有了进一步提高、巩固和发展，特别是1984年以来，人防工作转入了为城市经济体制改革和开放服务，重点提高人防工程的战备效益、社会效益和经济效益，从而为广泛开发利用人防工事，开辟了宽广的道路，提供了有利条件，全市人防工程在不影响战备使用，不损坏工事结构的前提下，除指挥所外，都坚决大胆地对外开放，坚持国营、集体、个人一起上的方针，采取自费、联营、外企、出租等多种形式，因地制宜、因洞制宜，广泛利用人防工程兴办第三产业，使平战结合工作有了更快的发展。开始从封闭型转向开放型，从单一的建设型向建设、开发、经营型转变。1985年9月，市政府批准《杭州市人民防空工程平时使用及收费的规定》，把以往人防工程无偿使用改为有偿使用，在这期间有不少规模较大，设备齐全，功能完善，效益较好的人防工程投入使用，如：803地下粮库、四牌楼旅馆、玉皇山综合仓库等。1985年10月，杭州市人防委召开第二次市人防工程平战结合经验交流会议，总结交流“六五”期间平战结合工作经验，研究进一步推动全市人防工程平战结合和办法的措施，并授予上城区人防办，下城区西子企业公司，杭州市四牌楼旅馆，803地下粮库，化工招待所，杭钢等12个单位为杭州市平战结合先进集体，对井亭桥旅社，鼓楼招待所，杭州啤酒厂等11个单位给予表扬。至1985年底，全市已利用的工程面积达12.4万平方米，占工事总数的34%。平战结合营业额，产值共2678.9万元,利润320.58万元,安排就业850人。

1986年至1991年是我市人防工程平战结合自我完善，自我发展的时期。按照国务院、中央军委批转国家人防委《关于人防工作改革几个问题的意见》，根据“从实际出发，量力而行，重点建设，讲究实效”，“改造一个使用一个”的原则，杭州市重点抓了公共骨干工程的新建、续建和改造，并注重利用人防工事口部设施及地面场地进行地上、地下综合开发，建成一批规模适中的平战结合两用工程。如省人防宝石文化乐园、市烟糖公司玉皇山商品库、市青少年活动中心地下宫等。在新建和改建一批骨干窗口工程的同时，有些地处“黄金”地段的平战结合单位，为适应杭州风景旅游城市的特点，加大投入，不断改善内外环境，更好为游客服务，如下城区防办下属西子旅游娱乐服务部，从1988年开始，多方筹措资金，特别是大胆的与台商创办合资联营企业。也有早期工事因陋就简开发利用，从1989年开始，在人防工事内大量储存和加工香蕉，全市储存加工点30余家，面积达10000平方米以上，据不完全统计，年加工、储存、销售香蕉1000吨以上。同时，还发挥人防工事冬暖夏凉的特点，积极搞好避暑纳凉工作，1989年杭州持续高温，全市人防工程每天接待避暑人数在2万人次以上，从那以后，每年高温季节接待群众纳凉成为各级人防部门一项任务。1986年根据国家、南京军区和省人防委统一部署，省人防对杭州市人防工程进行全面检查，并进行了总结评比。是年11月，经南京军区人防委批准，授予省宝石会堂，杭州803地下粮库，杭州化工公司人防招待所、紫阳坑道俱乐部，四牌楼旅馆、杭州食品厂等11个人防工程平战结合优秀工程称号。翌年7月，国家人防委授予杭州市为全国人防建设平战结合先进城市。1991年11月22日至23日召开了“七五”期间人防平战结合经验交流会议。会上表彰16个先进单位和19位先进个人。截止1991年底，全市已利用的工程面积达13.6万平方米，占当时工事总数的35.3%，平战结合营业额（产值）2345.6万元，利润 311.2万元，安排就业936人。人防部门收取使用费49.2万元。

在人防工程的开发利用的过程中，不仅增加了社会服务性设施，发展了经济，扩大了就业门路，同时还加强了人防工程的维护管理,做到了以用促管、以管促用。

（三）深化人防改革，大力促进其它工作逐步提高

1984年7月,国务院、中央军委发布《人民防空条例》，用法律的形式明确了人防的性质、任务、作用、地位和方针原则，使人防工作有了法律依据。在《条例》的指导下，我市人防事业通过落实“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”人防战备建设方针，进一步带动和促进了人防各项工作较为全面的发展。

拟制杭州市防空袭预案  为落实1983年国家人防委员会印发的《关于制定城市防空袭预案的意见》精神，我市预案拟制工作从1984年4月开始，经过组织准备，培训骨干，调查研究，拟制初稿，至年底基本完成了基本方案。同年，各区、街道的防空袭预案拟制任务也都完成。杭州市防空袭预案内容包括基本方案、各种保障计划和图表三部分。这次预案制定，是本市有史以来，有组织、有领导、有计划、规模最大、时间最长的一项防空袭预案拟制活动，为我市平时进行人防战备建设和战时组织防空袭斗争提供了基本依据。

组建市属防空专业队伍  1986年，我市组织了500名专业队人员参加医疗救护、通信、防化、抢险抢修四种专业的训练。1989年，按上级要求对人防专业队伍进行了调整，调整后全市专业队人员有1500人，共编抢险抢修、医疗救护、通信、防化13个连，33个排、102个班。

通信警报建设有所新的发展  根据国家人防委和省人防委批示,我市于1983年批准建立杭州市人民防空通信站，1984年开始调整人员，充实器材、购置通信车，进行基地建设，1985年正式开展工作，具体负责组织实施人防通信的值勤、通信及警报设施的维护管理工作。1989年底市人防办在省人防办、市电信局的大力帮助下，投资40万元，用6个月时间，安装了SOPHO－SIOOO全时分数字式综合通信256门程控交换机，是年10月27日正式并入市话网通话，在这期间，通信线路进行了大幅度调整改造。警报建设也有所加强,1991年4月市区第二台升降警报在宝石山建成.根据国家规定，从1990年1月1日起，全市防空警报设施实行社会化管理。从1969年起至1997年，每年国庆节前夕试放防空警报一次。1998年改为《中华人民共和国人民防空法》通过之日，即10月29日为试放警报日。自从2002年起，警报试鸣日改为每年9月第三个周六全国国防教育日。

积极开展防空常识、“三防”教育  根据中央1978年发出“教育部门要把人民防空的有关内容纳入大、中、小学的教学计划”的通知。我市于“六五”和“七五”期间，在中、小学开展了人民防空常识和“三防”知识教育活动，至1990年的九年时间内，市区初中学生受教育人数达12万人次。通过教育，使大部分学生了解“三防”的基本知识，掌握了一般的防护方法，激发学生的爱国热情，增强国防观念，加强组织性、纪律性，促进德、智、体、美全面发展。开展多样性的人防战备宣传工作的主要手段有：一是利用各种会议，特别是一年一次的人防委会议和人防工作会议进行宣传；二是利用人防工事宣传。特别是省市党政军领导多次视察人防工程，提高了社会各界对人防的关注程度；三是广泛运用图片、电影、电视宣传；四是利用人防重大政策出台和纪念活动进行宣传。

二、贯彻落实人防政策和《人防法》 稳定发展人防事业（1992年至1998年）

（一）落实人防政策，开通人防建设资金渠道，促进人防工程建设

人防建设资金，尤其是人防工程建设经费的来源，党和国家曾作过多次规定，1979年以前国家拨款较多，1980年起国家拨款大幅削减，加上其他渠道不通，人防工程建设陷入了困境。从“六五”开始，由于人防建设资金渠道不通，浙江全省的人防工程建设已大大落后于上海、江苏和安徽。1991年6月，时任副省长柴松岳同志参加南京军区人防委扩大会议后，针对浙江人防存在的问题，狠抓了政策到位工作。1992年2月25日，省人民政府办公厅转发省人防办等五家单位《关于进一步落实人民防空工作有关政策实施意见的通知》。同年7月，市政府办公厅下发《杭州市关于进一步落实人民防空工作有关政策实施意见的通知》，为人防建设经费的来源开通了渠道。《通知》规定：十层以上民用建筑因地质等原因不宜建设防空地下室的，按应建面积每平方米收费1000元人防建设费；凡九层以下或基础开挖深度小于三米的民用建筑，实行集中资金，建设防空地下室，按每平方米15元缴纳人防建设费；集体所有制企业，每年从税后积累中按3%的比例缴纳人防建设费；全民所有制企业，按企业职工总数每人每年10元的标准缴纳人防建设费。（后两条规定于2000年取消）。

根据市政府的规定，市人防办从1992年8月份开始收缴人防建设费，当年共收人防建设费623万。至1998年底，7年时间，市人防共收取人防建设费1.45亿元人民币。由于多渠道筹集人防工程建设经费的政策落实到位，不仅使人防工程建设经费大幅增长，而且还有力地促进了高层建筑结建防空地下室规定的落实，使人防工程建设有了突破性发展，跃上了一个新台阶。从1993年至1998年，在6年时间完成新续建工程35749万平方米，完成结合民用建筑修建防空地下室202511万平方米。新建成了延安南路工程，玉皇山交通隧道计4080平方米，新开工的有大关小区地下工程，城站火车站地下停车场，吴山广场地下停车场等大中型人防工程，计12814平方米。

1998年3月，杭州市列为南京军区民防试点城市之后，除积极筹建“应急救援指挥中心”外，在工程建设方面探索多渠道筹措资金，拓展地下空间的开发利用，把人防建设与城市建设紧密结合起来，从这一年开始，人防部门承担了以交通隧道为主的城市建设项目，1998年12月24日杭州西湖风景区内的梅灵隧道（梅家坞—灵隐）和1998年7月22日萧山北干山隧道开工建设。梅灵隧道的修建，为西湖风景区构建环形交通隧道打下了坚实的基础。

为加强人防工程的管理工作，在此期间，市人防办编制地下空间和人防规划和制订工程维护管理规定。1996年6月，杭州市人防办，杭州市规划设计院联合编制《杭州市地下空间利用和人防规划（1996－2010年）》1998年经市政府批准实施。规划范围为：中心城、下沙城、江南城。地下空间开发类型为：地下交通设施、地下总合体、地下商业街、地下仓库、地下文体娱乐与旅游设施、多层地下室、地下基础设施和人防工程等。湖滨地区、武林广场、城站广场、滨江、下沙、新兴工业区、江南城中心广场以及市区内的南山和北山为重点开发地区。1996年12月16日，杭州市政府发布《杭州市人民防空工程管理规定》，对已建人防工程、修建人防工程、使用人防工程的管理都作了详细规定，对违反规定的单位和个人，根据违规情节轻重，分别作罚款，行政处罚和依法追究刑事责任的规定。从1997年开始，杭州市对已建人防工程的平时利用实行“杭州市人防工程平时使用许可证”制度，每年一次核审。对现有工程加强了维护管理，督促检查和管理人员的培训。

（二）庆祝《人民防空条例》发布10周年，认真贯彻实施《人民防空法》，深入开展防空宣传教育

1994年7月，《人民防空条例》发布10周年。我市根据国家、省人防办有关指示精神，举行了为期一个月的系列宣传活动。活动主要内容有：编辑、印发《人民防空常识百题问答》，《杭州人民防空建设新貌》，《杭州人防简介》共计4万余册；市人防办主任在杭州电视台演讲，并通过“听众热线电话”与听众交谈；在市区主要街道悬挂宣传横幅27条；召开新闻发布会，分管副市长作重要讲话；分别在省人民大会堂、武林广场、举行黑板报巡回展示，展出图板13块，发放宣传品万余册；在《杭州日报》上刊出“前进中的杭州人防”特刊，发表题词和军分区司令员文章，以及8幅反映杭州人防建设图片；邀请市委、市人大、市政府、市政协、杭州军分区领导80余人视察杭州人防工作；在各种报刊、杂志、简报上撰文10余篇；电台、电视台报导10多次。通过一个月的纪念《人民防空条例》颁布十周年宣传月活动，进一步形成了社会各阶层理解和支持人防工作的舆论环境，从而为杭州市人防建设进一步发展、创造了更有利的条件。

1996年10月，《中华人民共和国人民防空法》由第八届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过，自1997年1月1日起施行。《人民防空法》是一部适应改革形势、加强新时期人防建设的重要法律，是我国人民防空发展史上的第一部大法。为使全市人民了解《人民防空法》，在施行前进行了广泛宣传活动。1996年12月2日至6日，全市人防系统开展《人民防空法》宣传周活动。《杭州日报》全文刊登《人民防空法》，分管副市长，杭州军分区政委分别发表了电视讲话；《钱江晚报》刊登了市人防办主任答记者问；浙江电视台录制并播放了杭州市人防平战结合专题报导；在市区和萧山市设立6个点宣传，展出图片120余块，发放《人民防空法》单行本50万份；文艺表演队、腰鼓队、管乐队走上广场、街道载歌载舞，组织了两辆宣传车和百条横幅上街、宣传活动有声有色。同时，在杭州电视台组织了由省、市领导参加的“明珠欢乐夜”人防专题电视晚会。这些活动的开展，使《人民防空法》的内容家喻户晓，扩大了人防影响，增强了人防意识，收到了良好的效果。

《人民防空法》的颁布，是我国人民防空发展史上的一个重要里程碑，标志着我国的人民防空建设已进入了依法建设，依法管理的新阶段。

（三）调整人防领导体制，加强人防战备建设

调整人防领导体制  1995年12月4日，根据中共中央、国务院、中央军委关于成立各级国防动员委员会的指示精神和浙江省委《关于成立浙江省国防动员委员会的通知》精神，经市委、市政府、杭州军分区研究决定成立杭州市国防动员委员会。由市委书记李金明任第一主任，市长王永明任主任，市委常委、常务副市长马时雍，市委常委、军分区司令员梁朝清，军分区政委孙长和，副市长胡克昌，施锦祥任副主任；委员有军分区参谋长陈明章等28人。市国防动员委员会是主管全市国防动员工作的议事协调机构。下设市人民武装动员办公室、市经济动员办公室、市人民防空办公室、市交通战备办公室。杭州市国防动员委员会成立后，杭州市人民防空委员会即自行撤销，杭州市人民防空办公室成为杭州市国防动员委员会下设办事机构。各城区和萧山市的人民防空委员会也于翌年开始陆续为国防动员委员会所代替。

市人防领导体制调整后，杭州市人防办于1996年9月完成机构改革，实施国家公务员制度，行政编制28名，内设秘书处、工程处、指挥通信处、地下空间管理处（法规处）和计划财务处五个处。至1998年底，市人防下属14个企事业单位，分别为：市人防平战结合管理处、市人防通信站、市地下空间综合开发公司、市人防开发总公司、市502指挥所、市地下工程设计科等6个事业单位和人防工程公司、人防设备厂、丰乐歌舞厅、吴山娱乐城、紫阳游乐园、广达装饰工程公司，防水堵漏工程部和吴山寻呼台8个企业单位。区（市）人防机构有了扩大，除了上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区人防办和萧山市人防办外，1997年4月滨江区成立人民防空办公室，1998年6月余杭市成立人民防空办公室，区级人防办事机构1996年前均为各区政府独立机构，1996年后各区人防办多数归属到城建系统合署办公，但保留机构，经费亦相对独立。

积极开展组织指挥工作  随着情况的变化和省人防的统一部署，我市从1993年开始至1997年，对《杭州市防空袭预案》进行了两次修改。1998年9月18日，市政府、军分区对上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区、萧山市、余杭市的防空袭预案进行了全面评审。1997年12月，市人防办在修订后的预案中对人口疏散提出新的方案，指出：现代化高技术条件下的局部战争，由于敌空袭重要的政治、军事、经济目标的选择，由人员变为空袭重要的政治、军事、经济目标为重点，因此，战时组织城市防空，主要采取就地隐蔽与就近疏散相结合的方式 进行。从此，不再采取远距离三个月的早期疏散办法。1996年9月2日至7日，市人防办组织医疗救护营，通信营，防化营，抢修抢救营第七期人防专业队骨干集训班，参加培训共20多个单位47人。翌年全市18个单位50余人参加为期一周的人防专业队骨干培训班。

加强通信警报建设方面  1992年8月，新铺设100对电缆粮道山至电信局，计2300米，完成了市指挥所线路改造任务。1996年11月9日，在市政府办公信息处理中心的协助下，我办与“杭州市党 政机关计算机通信网”一次联网成功，并正式开通使用。为适应城市高层建筑越来越多，市区面积不断扩大的情况下，市人防办对有些警报进行了调整，有的地区增加了警报器。1997年，余杭市，滨江区各安装第一台警报器。

开展人防业务培训和防空知识教育  1997年，市人防办为进一步贯彻执行《人民防空法》及《杭州市人防工程管理规定》，保证人防事业的发展，举办两期执法人员培训班，104人次参加了培训。通过培训，提高了执法人员的执法水平，懂得执法程序。全市人防系统有43人持有“行政执法证”，其中市人防办21人。1997年8月19日至22日，市人防办、市教委联合举办初级中学人民防空知识教员师资培训班，部分区、县（市）初中教师70余人参加了培训。1992年9月，浙江省发布《浙江省国防教育条例实施办法》，“三防”知识教育纳入国防教育体系。1994年2月21日，市人防办、市教委、市国教办联合下文，首次将初级中学“三防”教育由市区和萧山市扩大到余杭、富阳、临安、桐庐、建德、淳安6县（市）县城的初级中学。1997年初级中学“三防”知识教育改称为“人民防空知识教育”。1992年至1998年，全市有   所中学的    名学生接受了人民防空知识教育。

三、实现人防向民防转轨，推动人防事业全面发展

（1999年至2005年）

1999年至2005年的7年，是杭州人防（民防）解放思想、克难攻坚、乘势而上、再创辉煌的7年。特别是“十五”以来，积极探索与拓展人防（民防）发展的新领域，推动人民防空事业不断进步，全市人防（民防）事业呈现又快又好的发展势头。

（一）大力推进人防向民防转变进程，民防工作得到了拓展

人防是单一的战时概念。在战争中为有效保护国家和人民生命财产安全所进行的防护行为；民防、则是战时与平时相结合的双重防护概念，其主要职责是战时防空与平时防灾。1998年后，国家人防办和南京军区国防动员委员会提出了人防工作逐步向民防转变的要求。是年3月，杭州市被列为浙江省人防向民防转变的试点城市之一。杭州市人防办根据自身特点，选择了以建立“杭州市城市应急救援指挥中心”为工作突破口，着手开展民防工作。经反复论证和协调，1998年8月，市建委和市人防办正式制订建设方案上报。当年12月，市政府召开组建工作会议，成立杭州市城市应急救援指挥中心工作领导小组，下设办公室。1999年1月29日，市政府办公厅下发《关于建立杭州市城市应急救援指挥中心的通知》。《通知》明确：“指挥中心”由市政府直接领导，市建委指挥，市人防办提供组织通信保障。“中心”以市人防办指挥通信系统为主组建，城建、城管系统各局（办）建立应急救援分中心。“中心”的主要任务是：协调建委系统各单位抢险救援力量，及时处置各类危及城市和市民生命安全的突发事故和灾害。经过近两年的艰辛筹建，第一期建设建成计算机广域网，上联市政府、市建委，下接各局（办）抢险专业队值班室，横联公安110指挥中心、市气象台的计算机联网。1999年7月30日，杭州市城市应急救援指挥中心正式成立，服务专线电话96110同时向社会开通。先期主要受理有关违章建筑、违法用地、违法装修和破坏园林、市政公用设施以及环境卫生等方面的投诉，截止2005年底，共受理各类电话4万余件，其中求助电话2万余件。

2003年7月30日，根据市政府关于市人防办职能调整为“推进人防向民防的转变，实现防空防灾一体化”的要求，在杭州市城市应急救援指挥中心运作四周年的基础上，经市委、市政府批准，杭州市编委下发《关于杭州市人民防空办公室增挂杭州市民防局牌子的通知》，市人防办和市民防局实行了一个机构二块牌子。是年9月18日，杭州市民防局正式挂牌。杭州市民防局的成立，为杭州市构建综合减灾体系奠定了良好的基础。同年还完成了《杭州市民防条例》的拟制上报工作。

为探索防空与防灾相结合的新路子，加强社会公共安全，城市应急救援机制的研究，2004年4月，市委政策研究室与市民防局联合召开有关专家及市有关部门负责人会议，对“城市灾害及灾害防治”问题进行专题研讨。当年8月5日，市政府在市人防办召开城市应急救援公共安全工作专题协调会。当年，市人防办还会同市建委完成了市委下达的《构建城市突发事件应急预警体系，增强城市应急管理能力的总体思路和重点举措》课题的调研工作。随着城市公共危机管理体系的确立，杭州市应尽快建立全市统一，高效的城市应急救援指挥中心。杭州市人防办分别于2004年5月11日和2004年12月28日向市政府呈报《关于加强杭州市城市应急救援指挥中心建设的请示》和《关于加强杭州市城市应急救援指挥中心的建设有关问题的请示》。是年10月29日，为了能更好地履行城市应急救援指挥职能，杭州市城市应急救援指挥中心楼在玉皇山脚正式开工建设。

杭州市人防办根据市委、市政府的工作安排，为加强应急预案建设，提高我市应对突发公共事件处置能力，2005年1月25日，着手制订《杭州市人民政府突发公共事件总体应急预案》，于3月18日完成《预案》并上报市政府。从7月开始，市政府三次召开有关领导、专家会议，广泛征求意见。是年10月13日，市长孙忠焕主持召开第87次市政府常务会议，讨论并原则通过了《杭州市突发公共事件总体应急预案》。

为有效的预防和处置各类突发公共事件，建设应急避难所，为民众提供应急藏身之用，已成为各级民防部门当务之急。2005年12月底，拱墅区率先建立应急疏散避难所，该避难所位于杭州市石祥路589号的杭州汽车城国际会展中心。这个可容纳1.1万人的避难场所，计划于2007年底前全部建成。根据有关部门的规划，近几年杭州市内每个城区都将建设应急疏散避难场所。市级应急疏散基地2007年建造。

（二）紧跟城市建设步伐，人防工程建设突飞猛进

编制《杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划》  2001年3月，杭州市行政区划作了重大调整，萧山、余杭撤市设区，因此，《杭州市总体规划（2001－2020年）》需进行重新编制。根据市政府的要求，市人防办、市规划设计院于2003年2月联合编制了《杭州市人民防空与城市地下空间开发利用规划（2003－2020年）》。该规划于2004年2月2日由市政府批复同意。《规划》包括总则、人民防空规划、城市地下空间开发利用规划和附则四部分。《规划》中人防工程建设方面的主要内容有：一是人民防空工程建设。新建人防工程以结合民用建筑修建防空地下室为主；主城规划近中期结合地铁为骨干的地下空间开发利用修建人防工程，并采取切实可行的措施加快指挥工程、专业队工程和医疗救护工程的建设，建立完善的人防工程防护系统；江南城、临平城、下沙城和外围组团南、北片仍以修建人员掩蔽工程为主。二是人防工程建设与城市地下空间开发利用相结合规划。要求结合民用建筑修建防空地下室，结合城市公园、广场、商业娱乐设施的建设开发地下空间、结合城市道路交通建设地下交通工程。《规划》的出台，进一步加强了城市地下空间的管理，推动了城市地下空间的有效开发利用，确保城市地下空间的管理工作向科学、有序的方向迈进，同时，也有效的保证了人防工程建设向规范化、制度化发展。

各区、县（市）人防部门，根据《杭州市人民防空与地下空间开发利用规划》要求，从2004年开始，着手本地区的人民防空规划的编制工作，截止2005年底，临安市、富阳市规划已批准实施；桐庐县、淳安县规划正在报批；滨江区、余杭区规划已完成专家评审，萧山区、杭州经济开发区已完成编制。

人防工程建设加快步伐，数量猛增  首先是结合民用建筑修建防空地下室，这项工作自1992年落实人防政策，促进防空地下室建设以来一直处于上升趋势，1993年至1995年，三年内有杭州五洲大酒店等58个单位修建防空地下室，1996年至2000年，5年内有解百商城等155个单位修建防空地下室，从1993年到2000年的八年时间，平均每年新建防空地下室3.9万平方米。进入21世纪后，随着城市化进程迅速发展，防空地下室的建设日新月异，突飞猛进，从2001年到2005年的五年时间，共有468个单位修建防空地下室，平均每年新建防空地下室19.58万平方米。第二，人防投资、人防与建设单位合资的单建式人防工程也越来越多，从1997年12月开工到2005年底建成并投入使用的工程项目有：吴山广场地下停车场、庆春广场地下商城、运河广场地下商城、余杭时代广场地下商城等。正在修建或开展前期工作的有：下城北景园，余杭区法院大楼，富阳恩沈广场、临安市三期适用房小区等人防工程。第三，指挥所工程正在抓紧进行，市指挥所于2005年底，基本完成改扩建任务；萧山区、建德市、临安市指挥工程已施工建设。第四兼顾人防工程开创历史先河。从1998年起，我市人防在工程建设方面探索多渠道筹措资金，拓展地下空间的开发利用，把人防建设与城市建设紧密结合起来，取得显著效果，自2000年4月28日梅灵隧道（梅家坞－灵隐）正式投入使用至2005年底，市人防办先后又承担了灵溪隧道、九曜山隧道、万松岭隧道、五老峰隧道、吉庆山隧道等五条交通隧道，隧道总长度达5164米。上述隧道的建成，初步形成了西湖风景区的交通二环线，大大缓解了行车难，而且对全市的总体防护能力得到进一步加强。同时，萧山、建德人防办也承建了萧山北干山隧道，建德市203隧道工程建设任务。

在此期间，杭州市人防办结合自身优势和特点，积极参与秋涛路地铁实验段兼顾人防工程建设；参与庆春路钱塘江过江隧道工程的筹建工作和钱江新城核心区块两翼道路地下通道工程设计方案。

人防工程维护管理进一步得到加强  1998年至2001年每年都开展整改达标年活动.为贯彻国家人防办《人民防空工程维护管理办法》和《人民防空工程平时开发利用管理办法》，2002年6月市人防办在富阳市召开人防工程维护管理工作会议，会议着重学习上级文件和讨论修改市人防办拟制的人防工程维护和使用的七项制度；2003年至2005年连续三年分别在桐庐县、临安、建德市等地举办了六期人防工程专（兼）职管理员培训班，每期集训时间为三天，全市共300余人参加了培训。

（三）应对台海局势，做好应急准备工作

面对多变的台海局势，2000年以来，我市加快了应急准备步伐，并取得了阶段性成果。

加紧组织指挥建设  修订防空袭预案和制定人防应急预案。2003年至2004年杭州市防空袭预案和各区、县（市）进行了第三次修订。根据台海形势，为进一步做好军事斗争准备，省人防办于2005年4月6日下发《关于制订城市人防应急行动方案》通知，制定城市人防应急行动方案是《城市防空袭预案》的完善和提炼。市人防于5月9日下发文件，先后召开两次应急行动方案编制工作会议，还下发了方案的示范案例。至年底，市本级及13个区、县（市）均完成了应急行动方案的评审和上报工作。

规范整组人防专业队  2001年，经市政府同意正式下发《关于印发（杭州市人防专业队整组方案）的通知》，明确杭州市人防专业队整组工作重点是4支人防专业队，即：防化专业队由市环保局组建；医疗救护专业队由市卫生局组建；抢险抢修专业队由市公用事业局组建；通信专业队由市电信公司组建。至年底，全市共组建4个营，20个连，专业队员1531人。从2001年起至2005年，杭州市所属各区、县（市）相继成立防空专业队伍，组建抢险抢修、医疗救护、治安、消防、防化防疫、通信保障、运输七支人防专业队。共计4460名专业队员。防空专业队伍的训练，采取在职训练为主结合适当的集中训练和综合演练的方法。2002年11月4日，市人防办组织进行了一次市人防专业队消除空袭后果行动实兵演习，280名防空专业队员参加了演练。2003年2月25日，市委、市政府、军分区举行城市民兵整组改革成果现场汇报演示，市人防6支防空专业队160人参加了演习。

积极开展防空演习  “十五”以来，我市共进行了五次防空演习。除专门组织防空专业队伍演习外，规模最大的一次防空演习是在2004年9月27日至28日，省委常委、杭州市委书记王国平亲自主持召开防空作战会议，下达防空作战命令，启用了防空警报。8个城区，19个社区的机关、团体、职工、学生、居民参加了临战疏散，19个单位277名防空专业队伍，参加了消除空袭后果演习，动用各型车辆装备71辆（台）。这次城市防空演习，全市共有25个县（团）级以上单位的5700余人参加了演练。省、市领导章猛进、张怀泗、马以芝、吴品祥、王国平、孙忠焕、于辉达、盛继芳、叶有福、齐毓春同志以及省、市人防办领导观摩了演习。同年12月22日,杭州市人防办、市政府有关部门参加了省人防办组织的(ZFY－2004)全省人防机关网上城市人民防空演习,演习内容为人防战备等级转进,城市人民防空的组织筹划和防空袭组织实施等.市防空演习政委于辉达(市委副书记)指挥长许小富(市政府办公厅主任)亲临指挥疏散的组织工作。2005年9月18日,上城区、下城区、西湖区、江干区、拱墅区、滨江区、萧山区、余杭区8个城区结合市人防试放警报的同时，组织40个社区3000余名市民、学生参加疏散掩蔽演习。

加大通信警报建设力度  1998年至2005年间，完善了指挥所通信要素的配置，建成了人防指挥所综合通信系统，建成了与省人防办联网的人防综合业务信息网；建成与省军区、杭州警备区军队“310”计算机指挥网，完成了与当地各通信公司（网通、移动、联通、电信）的网络接入。基本形成了固定与移动并举，有线与无线结合，地上与地下联动的战备通信系统。“十五”期间防空警报建设快速发展，全市防空警报器总数达206台，“十五”期间新建132台，是过去近50年总数的1.8倍。2002年全市突破百台大关。2001年临安市、桐庐县，2002年淳安县首次新装警报器，至此，杭州市各县（市）全部装有防空警报器。市人防办采取先进技术，多渠道、多方式发放警报信号，警报信息覆盖率达到90%以上。2004年，市人防办编印了《杭州市人民防空警报设施维护管理手册》。

（四）贯彻全国第四次、第五次人防会议精神

贯彻第四次全国人防会议精神  2000年11月6日至8日第四次全国人防会议在北京召开。大会总结了改革开放以来的人防工作，提出了新世纪初人防建设的方针、任务和目标。江泽民总书记，朱鎔基总理等中央领导同志在会上发表了重要讲话，为人防工作指明了方向。大会提出人防建设目标是建立统一高效的组织指挥体系，布局合理的防护工程体系，灵敏可靠的通信警报体系，精干过硬的专业队伍体系，保障得力的人口疏散体系，现代科研和人材培养体系。提高人民防空的整体抗毁能力、自我发展能力。大会授予杭州市全国人民防空先进城市荣誉称号，杭州市人民防空办公室获得全国先进人防单位，市人防办主任丁德恩获得全国人防先进工作者的荣誉称号。11月21日，办党组向杭州军分区党委汇报了第四次全国人防会议精神，并研究部署贯彻意见。2001年3月14日，杭州市政府召开杭州市人民防空会议。会议提出了杭州人防建设十个“新”的目标。参加会议的有市政府、军分区、市政府各职能部门，各区、县（市）的领导，共计140人。

第四次全国人防会议后，中共中央、国务院、中央军委于2001年5月印发了《关于加强人民防空工作的决定》。党中央根据当前的国内新形势，对人防的战略地位，重要意义，人防建设的指导思想、原则，和目标任务做出了明确的规定，提出了新的要求。杭州市人防办组织全系统干部、职工对中央《决定》进行认真学习，制定落实意见。根据第四次全国人防会议和中央《决定》的要求，市人防办编制了《杭州市人防建设第十个五年计划和2015年发展纲要》。为贯彻落实中央《决定》精神，2003年6月20日杭州市委、市政府、杭州军分区联合下发《关于加强我市人民防空工作的实施意见》。《意见》对当前和今后一个时期我市人民防空工作明确了目标任务，提出了更新、更高的要求，对全面加强我市人民防空工作，建立防空防灾一体化，促进我市人防整体平战结合能力的提高，具有现实的指导意义和深远的历史意义。

贯彻第五次全国人防会议精神  2005年10月27日至28日，第五次全国人防会议在北京召开。会议回顾总结了“十五”人民防空工作，表彰了先进。会议讨论了关于《国务院、中央军委关于积极推进人民防空改革和发展的意见》和《人民防空2020年前和“十一五”发展规划》、部署，明确了“十一五”时期人民防空工作的指导思想、目标、任务、措施和有关工作。胡锦涛总书记在会上发表讲话，中央常委、国家副主席曾庆红等参加了会见。在会上，杭州市被国家国防动员委员会评为“全国人民防空先进城市”称号，市人防办主任施增富被国家人防办评为全国人民防空先进个人称号。11月18日向市委、市政府、杭州警备区呈送书面汇报材料。2005年年底完成《杭州市人民防空十一个五年规划和2020年前发展纲要》。2006年2月24日，杭州市政府召开全市人民防空会议。会议传达贯彻第五次全国人防会议，总结回顾我市“十五”期间和2005年全市人防（民防）建设取得的成绩和经验，表彰先进集体和先进个人，安排部署全市“十一五”和2006年的各项工作任务。

人防机构有了进一步加强  市人防办（民防局）的建立，促进了防空、防灾一体化的进程，市人防办机构得到了加强和稳定，人防工作向各县（市）和基层发展。市人防办（民防局）机关仍为五个处，人员有所加强，下有6个事业单位。全市除8个城区设有人民防空办公室外，从1999年开始，杭州的五县（市）也建立了人民防空机构。1999年10月，富阳市成立人防办，2000年7月建德市成立防办，2001年7月，桐庐县成立人防办，2001年8月临安市成立人防办，2002年3月淳安县成立人防办，各单位都配有专（兼）工作人员，进行人民防空工作。以上各县（市）均为浙江省人防重点县（市）。根据浙江省人民政府关于同意柳市等158个城镇为浙江省人民防空重点镇的批复，杭州市人防办，杭州警备区司令部于2005年9月30日，联合下文《关于加强人民防空重点镇人民防空工作实施意见》，确定13个重点镇，萧山区（5个）瓜沥、临浦、义蓬、坎山、衙前镇；富阳市（5个）、新登、大源、高桥、受降、场口镇；建德市（2人）梅城、寿昌镇；桐庐（1个）分水镇。

（五）人防宣传逐步加强，形成“五进、五面向”的工作格局

1999年10月29日，结合试放防空警报，市人防办、各区、县（市）人防办开展为期一周的《人民防空法》颁布三周年及贯彻《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的宣传周活动，2000年11月18日，杭州人防办和6城区人防办在吴山广场举办中国人民防空成立50周年大型宣传活动。向市民发放宣传资料，展出黑板报，主要街道悬挂横幅等。

进入21世纪以来，我市人防宣传范围更广泛，工作更深入，效果更突出，有了突破性进展。从2001年开始，根据国家国防动员委员会的规定，每年9月定为人防宣传活动月。每年都利用全国“国防教育日”和全省防空警报试鸣日在城区主要广场举办大型宣传活动。2003年5月，市委组织部、市委宣传部、市国教办、市教育局、市民政局、市人防办等六个单位印发《关于进一步加强人民防空教育的通知》，《通知》要求，人民防空教育在原全市初级中学开展的基础上，扩大到各级党校、国家机关、团体和企事业单位、社区居民。至2005年底，全市形成了“五进五面向”的宣传教育格局。一是进党校，面向领导干部。市委党校和部分城区、县（市）委党校的领导干部进修班，中青年干部培训班开设了人防讲座，1440人参加了听课；二是进学校，面向青少年。全市每年约200所初级中学开设人防知识课，年受教育学生7万多人；三是进社区，面向居民。2002年 我办在全省率先开展人防知识进社区试点工作，至2005年底全市已对400多个社区进行了人防知识教育，约占社区总数75%，受教育市民达97万人；四是进企业，面向法人代表。重点是房地产开发公司和重要目标防护单位；五是进网络，面向网民。建立了“杭州人民防空信息网”，两年多来，共上栏文章2000余篇，网站点击数达6万余次。

为加强人防知识教育和宣传力度，2003年12月29日杭州市人民防空展览馆—“浇铸和平之盾”在粮道山23号落成开展，展馆面积达300余平方米，展线长106米，共分为领导关切，战争警示录、威武之师、奋进中的杭州人防、人民防空知识等五大内容，并配有96平方米的电化教育室。展馆展出大量的国防建设和人防建设及防空知识的图片、文字说明、模型和实物等。至2005年底接待机关、企业、学校、干部、学生、居民   人参观了展馆。该馆于2005年1月5日，被上城区文明委命名为“杭州市上城区爱国主义教育基地”，又于2005年1月31日被浙江省人民政府命名为“浙江省国防教育基地”。

 七年来，在宣传教育中杭州市人防办还编印了《奋进中的杭州人防》画册，《杭州人防》折页，制作了《奋进中的杭州人防》、《保卫生命线》、《齐步走，创一流》等3部人民防空专题宣传片（光碟）。在国家、省、市级报刊杂志发表文章1746篇，编印《杭州人防》简报394期、编印各种人防宣传资料296950分，摄制反映人防工作的电视记录片6部。通过形式多样、内容丰富，寓教于乐的人防宣传，使广大干部和群众提高了人防意识，增强了战备观念，收到了较好的宣传效果。

杭州市人防办认真学习第五次全国人民防空会议精神，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，以科学发展观统领人防（民防）发展全局，以“解放思想、干在实处、走在前列”为要求，以提高应急准备能力为重点，坚持“长期准备、重点建设、平战结合”的方针，认真贯彻落实第五次全国人民防空会议精神，推进“六大体系”建设，提高“四种能力”，坚持“发展、创新、节约、稳定、为民”要求，倾力打造“地下杭州”、“平安杭州”，全面实现杭州人防（民防）又快又好的发展。（执笔  马积薪）