新中国成立以来杭州基层民主建设的 发展历程及其启示

新中国成立以来杭州基层民主建设的

发展历程及其启示

中共杭州市委党史研究室

新中国成立六十年来，杭州基层民主建设进行过多种途径的探索，经历了艰难曲折的探索，取得了前所未有的进步。特别是进入新世纪以来，基层民主建设与经济发展、文化繁荣和社会进步的关系越来越密切，成为杭州“生活品质之城”建设的重要基础工程。分析新中国成立以来杭州基层民主建设的发展历程，不仅有助于总结以往的历史经验，更是为了揭示和创新杭州基层民主发展的新路径。

一、杭州基层民主建设60年的发展历程

1、热情迸发、快速发展阶段（1949—1956）

1949年5月3日，杭州解放。杭州的54万人民与全国人民一起，成为新社会的主人。杭州市委、市政府在集中精力继续推进民主革命的过程中，广泛发动群众，巩固新生政权，参与城市管理，共同建设新杭州。建国初期，杭州市呈现出爆发式的经济活力，整个社会展现出蓬勃生机。占社会成员绝大多数的劳动人民成为了社会的主人，拥有了比较广泛的政治权利，民主热情被极大地激发出来，许多平日不关心国事的人，也开始积极参加政治生活。广大农民成为农村革命斗争和生产建设第一线的组织者和领导者，广大居民以主人翁态度积极支持参与居委会组织建设，广大工人发扬主人翁精神，努力筹集资金支持企业维持生产。

在农村，发动农民进行土地改革，将基层政权建设与反封建剥削结合起来，将实现“耕者有其田”与“当家作主”结合起来。杭州郊区和各县农民普遍建立了从村到县的四级农民协会组织，积极组织农民参加各种轰轰烈烈的农村民主运动，数千年受压迫的贫苦农民成了新社会的主人；发动全市农民参加城市管理和建设，逐步建立起区、乡、村三级党组织和基层人民政权，实行普选村长，扩大了农民政治参与的范围。1953年5月，杭州市选举委员会成立。郊区各乡先后召开了乡人民代表大会，选举产生了乡长和乡人民政府委员会。在农业合作化运动中，鼓励广大中下贫农组成各种初级、中级、高级农业合作社，坚持民主办社的原则，保证了广大农民参与民主管理的权力。

在城市，建立了由市民参与的群众性自治组织——居民委员会。1949年10月13日，上城区公所依照市政府的指示，开始废除保甲、建立民主的居民委员会试点。新建的居委会冠名为“上羊市街居民委员会”，下设43个居民小组，帮助传达政令，反映民意，协助处理治安、卫生、生产等工作。至1950年2月，全市共取消旧保174个，甲3007个，新建居委会571个，居民小组380个。上羊市街居民委员会是新中国第一个居民委员会，它的产生终结了几千年的封建保甲制度，开始了全新的基层民主自治实践。此后，居委会积极开展平抑粮价、稳定市场、治安保卫、调解纠纷、卫生防疫和生产自救等大量的社会工作。1952年后，为进一步加强民主建设，杭州市确立了市、区两级政权，健全基层组织，并在市区设立办事处，领导居民委员会工作。

在工厂，发动工人进行厂矿企业的民主化改革，吸收工人参加工厂管理，建立工厂管理委员会和职工代表会议，使工人真正成为工厂名副其实的主人。同时，建立党团组织，巩固和加强党对工厂的领导。1950年，杭州市总工会成立。之后，全市迅速组建各行业的基层工会。至1952年底，杭州市共有基层工会667个，工会会员数约9.5万人，职工的政治地位和经济生活有了法律上的保障。1953年起，全市1369家大小工厂先后开展了民主改革。之后，又在尚未进行民主改革的私营工厂、建筑工人、运输工人、店员、摊贩、手工业者中陆续开展民主改革。工厂民主改革的完成，使工人从长期被压迫和剥削的境地解放出来，有力地促进了杭州经济的迅速恢复和发展。

2、艰难探索、遭受挫折阶段（1956—1978）

1956年至1978年的20多年间，由于国际、国内和党内的多种原因，杭州的经济和人民的生活在发展中曲折前进，全市的基层民主建设走出了一条艰难探索的道路。

社会主义改造基本完成以后，杭州市委领导全市人民开始转入全面的大规模的社会主义建设。直到“文化大革命”前夕的十年中，杭州后来赖以进行现代化建设的一大批国有大中企业和物质技术基础，很大一部分是这个期间建设起来的；杭州经济文化建设等方面的骨干力量和工作经验，不少也是在这个期间培养和积累起来的。在这个期间杭州市委按照中央要求，也努力想“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”；但全国上下先后发动了的“反右”、“人民公社”、“大跃进”、“反右倾”、“社教”、“四清”及后来的“文化大革命”等政治运动，把一些不同性质的问题都认为是阶级斗争或者是阶级斗争在党内的反映，使不少基层干部受到不应有的打击，很大程度上损害了基层民主的正常发展。

第一，“反右运动”开限制言论自由先河。1957年，市委遵照中央和省委指示，开展了整风运动。绝大多数人对党提出了许多正确和中肯的意见，对改进党的作风、加强党与人民群众的联系，产生了积极的影响。但也有极少数人流露出不满党的领导、攻击社会主义制度的言论。反右派斗争在全国范围迅速开展起来，杭州也在全市范围内掀起了斗争高潮。由于对形势作了过分严重的估计，反右斗争被严重扩大化。全市有1945人因为言论问题被划为右派分子，戴上了政治枷锁，由此导致人们心有余悸，不敢轻易地就政治生活问题发表自己的看法，社会生活中逐渐形成了“舆论一律”的局面。新中国成立后刚刚出现的民主气氛被抑制，公民的民主权利在实际生活中受到了损害。

第二，“人民公社”导致行政集权和民主权利丧失。1958年，为适应农村大跃进运动的需要，集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的人民公社开始出现。10月，杭州市的郊区全部实现人民公社化，13个县也成立了124个人民公社。人民公社建立初期，也强调“民主办社”，试图建立健全“社员代表大会”、“社员大会”等农民政治参与制度，但受“一元化”领导体制和“以阶级斗争为纲”政治路线的支配，“民主办社”实际上流于形式，农民的政治参与一般是被发动参加各种“斗私批修会”或“政治大批判会”等。人民公社化在经济上，将农民个人生产资料强行转换为集体共有；在政治上，实现了农民个人服从组织的高度集中。基层民主因缺少必要的经济和政治基础很难实现。此间的城市，基层治理的核心是党支部，支部书记兼任居委会主任，由上级党委直接任命，选举即使作为形式亦不复存在。

第三，“文化大革命”因“大民主”而失控。“文化大革命”采用了群众式民主运动，作为基层民主化进程中的一次大胆尝试。“大鸣、大放、大字报、大辩论”成为当时最主要的民主形式。广大群众拥有了抒发真实想法、宣泄心中不满、表达政治观点的途径。当时，基层人民的地位被提上了空前的高度。然而，获得较多权利的基层民众由于没有受过良好的民主启蒙和训练，缺乏独立思考和分辨是非的能力，以“大民主”形式出现的“文化大革命”最终失去了控制，杭州市的大部分居委会解体，居民自治名实俱亡；各级民主政权完全处于造反派的控制之下，集党、政、军、审判、检察于一身的“革命委员会”取代了各级行政机构、审判机构、检察机构，指定方式取代了民主选举制度。人民群众真正的民主意识被扼杀，既定的民主程序被破坏。

3、奠定基础、酝酿突破阶段（1978—2000）

1978年12月召开的十一届三中全会，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”形成共识，载入决议。此后，杭州人民开始逐步依法对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主管理。

经济体制改革拓宽了基层民主建设的发展空间。1978年后，杭州市在全市范围内开始了经济体制改革。农村家庭联产承包责任制的推行，导致“政社合一”的人民公社体制瓦解，也使原先干部靠上级任命、生产和分配以集体为单位的管理体制失去依托。农村基层权力出现的某种真空，促使以村委会为载体的民主自治机制应运而生。城市国有企业改革使职工由以往抽象的“主人”还原为企业劳动者，企事业单位实行的合同聘任制，也使单位员工的利益主体日益明晰，员工维权意识和动力逐渐提高。单位改制还使大量的“单位人”向“社会人”转变，进入到日常生活所在的社区；由于原来街居制范式难以承接由单位剥离出来的各项职能，以社区自治为主要内容的社区民主逐渐酝酿成熟。

政治体制改革创造了基层民主建设的发展动力。自80年代开始，中央提出了以党政分开为首要任务的政治体制改革，创造了国家与社会分权治理的有效途径。杭州市改进了党和政府的治理方式，改变了数千年来传统的从上而下集中的政治权力结构，积极推进自下而上的基层民主建设，逐渐实现政府与社会的分离，使政府权力逐步向社会回归。90年代以后，又提出了依法治国的基本方略，完善了人民代表大会制度。杭州各级政府在宪法和法律约束下依法行政的大环境基本形成，改变了以往决策由少数领导“拍板”的局面，全市人民有序的政治参与得到了制度保障。随着选举制度的逐渐完善，全市人民参与国家和社会事务管理的权利得到了保障和发展，真正享有了宪法规定的各种民主权利。

思想文化多元提出了基层民主建设的客观要求。十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的思想路线，人们的思想从封闭、僵化中解放出来，开始走向开放、创新；同时，随着对外开放的不断加深，人们的文化观从泛政治化、排斥否定抵制西方及外来文化，转变为自信、开放、包容，意识形态和价值观念从一元化向多元化转变。因此，市民群众对政府决策的关注程度和不同诉求呈现出多样化态势，经济利益主体多元化和社会利益关系复杂化的情况也日益突出，这就要求决策者准确了解各种利益主体的需要、心态及其变化，以保证决策的认同度和执行性。不同利益主体在政策调整中获益差异成为其对决策支持或反对程度的决定性因素，这就提醒决策者：按法定规则、民主程序决策，是提高决策质量、赢得社会认同、一旦决策出现不测能够在最大程度得到社会谅解的现代领导决策的基本要求。

社会快速发展奠定了基层民主建设的群众基础。随着生产力的巨大发展，越来越多的农民获得了经济上的民主权力。经济利益的驱动，政治环境的变化，使他们以前所未有的政治热情关注各项村务管理，关注干部的行为方式，迫切要求参政议政，用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。与此同时，随着全市工业化、城市化水平的不断提高，群众受教育的机会和程度不断增加，民主法制意识显著提高。人们相互联系的空间范围扩大，闲暇时间增多，开始更多地关心与自身日常生活、工作相关的事情。随着改革从经济领域深入到教育、医疗等社会领域，人们的生活要求也不再局限于经济方面，利益延伸到了更多的政府公共管理领域。而基层民主建设事关人民群众的切身利益，其政策出台、环节设置、具体做法以及选举结果，牵涉到市民的具体权益，因而引起了基层群众的广泛关注。

4、上下互动、全面发展阶段（2000—2010）

随着改革开放和社会发展的深入，一方面，自下而上的民主要求不断扩大；另一方面，通过实践自上而下民主推动的效应逐步显现。基层政府在群众维权民主动力的“倒逼”下，基层群众自治的内容和形式逐步向县乡一级扩展，推动基层民主发展的实践进一步扩展，实现了政府行政管理和基层群众自治的有效衔接和良性互动。特别是近年来，杭州建立了以民主促民生的工作机制，从各个层次、各个领域扩大了公民的有序参与，把民主政治建设渗透于市民生活中，推动了基层民主的全面发展。

在民主的适用地域上，建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。重大村务基本都提交村民会议或村民代表会议讨论决定，民主理财小组、村务监督委员会普遍成立，实行民主议事协商、民主评议村干部，村务公开的内容、形式、程序基本到位。在城市，政府积极主动发挥作用，在硬件建设上为社区治理提供支持，如办公场所、活动场所等；在软件上，为社区居民和企业提供各种信息服务，整合企业与社区资源。在企业，工人的维权意识、集体意识日益增强，厂务公开制度日益规范，工会积极主动地发挥民主参与和民主监督作用。

在民主的运用范围上，形成了民主选举、民主监督、民主决策、民主管理“四位一体”的基层民主自治模式。在民主选举中，创造了两推一选、自荐海选、公推直选等产生候选人的多种方式，并推动出现了“竞争”的场面，从而让群众来选择自己信得过的“领头人”。在民主决策中，健全了重大事项集体讨论决定制度，完善了“三代表一委员”，即党代表、人民代表、市民代表、政协委员参与党委、政府重大决策制度，增强了决策透明度和公众参与度。在民主管理中，群众以主人翁的精神按照自治的规章、制度、章程调控基层社会秩序，包括防火防盗、尊老爱幼、邻里团结等等，使群众由被动受管理变成主动参与管理，提高了政治参与的能力。在民主监督中，通过大众媒体公布、听证会议讨论、公共场所展示等各种创新方式，让权利在阳光下运行，由群众来评判工作绩效、问责不作为问题、决定干部去留。

在民主的操作层面上，包含了人大、政协、党内等多个领域的民主参与。人民代表大会是各方利益表达的大舞台。全市基层人大制度建设不断推进，从选举到履职，从立法到监督，逐渐显示出强大的生机与活力。基层人大代表在区级人大常委会的组织和保障下，通过调研、视察、提案、建议等多种方式，听取民意，反映民情，维护民利。人民政协是各民主党派参政议政的重要场所。全市基层政协委员充分发挥政协联系广泛、渠道畅通的优势，反映来自基层和群众的真实情况和各界人士的愿望和呼声，从而促进决策的科学化、民主化。党内民主是党的生命。全市充分发挥党代会代表作用，努力扩大党内民主，尝试基层党代会代表列席市委全委会或常委会制度，使来自农村和社区的党代表直接参与市委的重大决策，以党内民主带动人民民主，推进“民主民生”战略，以增进党内和谐，促进社会和谐。

在民主的制度建设上，创新了“以民主促民生”的若干重大机制。一是建立重大工程民众直接参与项目评判机制。杭州在西湖西进、背街小巷、庭院改造等项目建设过程中，通过问情于民、问需于民、问计于民、问“责”于民、问绩于民五大途径，使民众参与评判重大工程项目，尽可能形成大多数人共同认可的公共政策方案。二是建立重大政务决策直接邀请民众参与意见表达机制。各级政府常务会议实行“开放式决策”，“会前”充分征集民意后将政府决策事项提交市、区（县）政府常委会，“会中”邀请人大代表、政协委员和市民代表列席会议发表意见，市民也可以通过网上留言发帖或网上视频直播参与决策讨论，“会后”由市、区（县）有关部门24小时内给予网民及时回应。三是建立政府工作直接邀请民众评议机制。杭州在国内首创“12345”市长公开电话，创建“满意不满意”市民评议政府工作机制、96666效能监督电话等，使市民群众的主人翁意识不断增强，党政部门工作压力和动力持续跟进。四是建立利益相关人为主体的权益纠纷协商解决机制。杭州探索出一条发挥职能部门作用、媒体发动全民讨论、民众协商解决纠纷、引导民众诉求法律等多重途径的利益纠纷解决机制。建立党政、市民、媒体“三位一体”以民主促民生的工作机制，由职能部门参加的“一主多元”的解决纠纷机制，使市民能在第一时间尽快处理纠纷和维护自身权益。五是建立公开征求市民意见、开阔政府工作思路的民意征询机制。杭州市成立人民建议征集办公室，连年向社会公开征集办实事项目方案，开通“市民邮箱”和“杭网议事厅”等，广泛收集群众意见建议。

二、杭州基层民主发展历程的几个特点

1、推动理念从依靠政治动员趋向注重成本分析，但传统因素隐现制约民主推进。

民众是基层民主的直接参与者。但是，基层民主的持续发展离不开领导干部的理性思考和正确指引。

新中国成立后，杭州市的基层民主发展过程延续了革命时期的政治动员特点，表现为制度化重视不够而动员能力较强。改革开放以前，政府通过发动一场场大规模的、急风骤雨式的群众运动，如“大跃进”、“人民公社”、“文化大革命”等，动员民众参与政治。当时，群众的民主热情高涨，但缺乏民主训练，仅仅靠单纯的政治动员，就热情地参与到社会管理中，甚至在某种口号感召下无视法律和他人权利，造成社会失序。改革开放后，杭州的基层民主发展到新的阶段。政府在总结以往经验的基础上，开始综合分析民主的热情、效果和成本，力求民主实践的效能最大化。一是减少政治成本。相对而言，基层民主和协商式民主，在现阶段最受民众关注、对于民众生活满意度的影响最大、“危险成本”也最小，乡村、社区、企业等基层成为杭州民主实践的主战场。在对杭州市本级及上城、滨江、余杭、桐庐、临安等区（县、市）基层单位（发放问卷730份，回收705份，受访者包括（村）社区干部、机关干部、城市（农村）居民、企业职工等）调查中，其中，40.4%的民众认为基层民主建设的主要推动力量是群众，只有人民群众的自主参与才能推动民主发展，而基层是民主操练的最佳平台。二是节约参与成本。在人口流动日益频繁、“时间就是金钱”观念日趋增强的情况下，杭州开始探索在推动民主的同时、尽可能节约物质、财富和时间上的付出、降低民众参与成本的方法。如余杭区唐家埭村以“自荐海选”的方式选出村委会成员，弥补了“海推直选”环节多、成本高的不足。三是提高沟通效能。随着民众维权要求的提高和工作量的加大，创造尽量多的民主渠道，提高沟通效能，成为市委市政府的一项综合工程。杭州陆续建立了决策专家咨询、重大方案公开、征集市民建议、“满意不满意”评比、开放决策过程、媒体市民和党政机关互动等机制，把分散的民意引导到决策层面的视野中。

然而，政府和市民作为推动和参与民主的主体，自身又受到政治文化大环境的影响。在问卷调查中，对于推进基层民主最大的困难和阻力，27.6%的民众认为是现行政治体制的限制，22.4%的民众认为是传统文化的负面影响，18.1%的民众认为是公民素质不够高，成为三大主要因素。一是传统政治文化影响。重等级轻平等、重个人权威轻大众参与、重人治轻法治、重依赖轻自主等传统社会的惯性，使“权威崇拜”的政治意识相传至今。一方面，不少基层领导还认为民主就是为民做主，对民众的威权实践不以为然，“长官意志”、以言代法等现象依然存在。另一方面，一些民众缺乏基本的公民素养，或感性冲动只考虑自身利益，或希望别人参与自己获益，从而使一些基层管理者对现阶段的基层民主心生怀疑。二是现行政治体制约束。现行政治体制的“压力型”特征，使基层民主在推进中难免受到政府行政压力的干预。比如，居委会“行政化”色彩过于浓重。虽然法律规定社区居委会是群众性自治组织，但社区建设离不开政府的推动和支撑，因此双方的关系从指导和协助“变异”成了命令与服从。这大大削弱了社区的自主性，使居民的民主管理受到限制，参与社区事务的热情被压抑，社区自治组织能力的提高受到阻碍。再如，村委会“结构性”难题无法解决。面对自上而下、层层下达的各项任务指标，乡镇政府除了自己直接完成部分之外，不得不将其分派到各村，自然地表现为把村当作下级来管理，对待村民自治也呈现出“矛盾”状态：既支持村级民主，又控制村民自治。而村党支部是村的领导机构，对村务的包办强化了村民自治权力的不合理结构。三是过度依赖精英推动。近年来，杭州市积极推进基层民主创新改革，出现了不少亮点。如，余杭先后在全国首创村委会“自荐海选”和基层民主政治建设评价体系，创立“民主决策六步法”，创新实行“村干部业绩公示制度”等。但是，这些改革更多带有精英推动的印记。在基层民主实践中，由主政领导推动的民主创新，容易产生“人走政息”的现象。尽管精英推动是现阶段中国民主发展的必要条件，但民众主动意识、合作意识的培养和责任能力的提高，才是精英带动不孤立、精英愿望得落实、精英局限得弥补的基础性保障。在问卷调查中，33.4%的民众认为当前基层民主建设推动力面临的主要问题是上下联动不够，精英推动有余，群众参与不足。

2、法制保障从自无至有趋向逐渐完备，但运行环境不畅影响法治效果

新中国成立后杭州基层民主的发展，始终伴随着法治进程而起落。《城市居民委员会组织条例》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等法律的颁布实施，使城市社区基层民主有了法治基础。《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布实施，标志着农村基层民主初步形成了一套制度化的运作模式。《公司法》、《劳动法》、《工会法》等，都以法律形式对职工代表大会制度作了相应规定。随着经济社会的发展变化，新的法律法规和民主实现形式，不断完善着基层民主法律体系。如《行政诉讼法》的颁布，明确赋予城乡民众可以拿起法律武器诉讼国家行政机关，《国家赔偿法》和《行政复议法》的相继出台，又赋予了民众在政府和官员面前进一步维护利益诉求、进行政治参与的新途径。在国家法律基础和中央文件指引下，杭州根据本地区的情况，相继制定了一系列操作性强的基层民主规章制度。如，建立“两推一选”、“自荐海选”、“公推直选”等民主选举制度；村民代表会议、村级重大事项决策、民主听证、民主评议党员等民主决策制度；行政事务“零招待”及经费包干、项目公开招投标等民主管理制度；经济责任审计、社会公示、新闻发布会、政务公开等民主监督制度。此外，市委、市政府还先后颁发了一系列有关基层民主建设的文件，如《杭州市政府信息公开规定》、《关于在政府工作中发挥工会民主参与和民主监督作用的通知》、《关于对拟提拔的市管领导干部实行任前公示的通知》、《杭州市总工会关于在非公有制企业推行职工代表大会制度的意见》等。问卷调查显示，目前杭州市66.4%的社区（村）已建章立制，使各项社会事务有法可依、有章可循，仅有5.8%的社区（村）没有开展过民主法制宣传教育活动。

然而，法制建设只能在一定的环境中成长，既有的环境和条件会潜在地影响民主法制的执行效果。当前，民主法制的运行环境主要存在四个问题。一是执行效力不高。一些人因其“特殊身份”不受或少受法制约束，法律执行不到位的现象突出存在，使不少群众不相信法律能解决重大问题，更愿意相信上访之路，甚至信奉“把事情闹大才能引起上面重视”的认识。如一些企业的职工代表大会形同虚设，不召开职代会进行民主讨论，或召开职代会也只是走过场，使职工的合法权益受侵犯。二是法律供给不足。首先，滞后性问题明显。随着经济社会的快速发展，有些涉及基层民主的法律法规略显陈旧，无法适应快速成长的基层民主实践的需要。如1986年颁布的《职代会条例》，已经完全不能适应国有改制企业和大量非公有制企业发展的要求；随着人口流动的加快，出现了诸如农民工等选民资格的界定、候选人资格条件的设定、贿选行为的确定等一系列新的法律问题。其次，程序性规定缺失。现有的基层民主法律体系重实体、轻程序，许多条款规定过于简单笼统，缺乏可操作性，特别是对于违法问题缺少法定的解决程序，不仅难以判断“是否违法”，而且也使法治化的处理渠道不明确，为各种不正当势力的介入和干预提供了空间。如“初步候选人由各选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商”的条文，就缺乏具体操作程序，过于笼统模糊。最后，救济性渠道狭窄。《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等相关法律，侧重于保护公民的财产权和人身权，群众自治权利不在其调节范围，不能为其提供充足的司法救济途径。如果基层政府对群众举报处理不及时，或者问题解决不公正，群众就只剩逐级上访一条路了。三是公务人员素养不高。一些干部身上仍存在“官本位”的观念，在管理中常常采用强迫命令和强制性的行政手段，代填、代投选票等违反“民主”的事情屡见不鲜。有的村委会干部认为，村民自治就是大事小事自己说了算，把党支部抛在一边；有的党支部成员把发挥党支部的领导核心作用理解为党支部包办一切，使民主活动流于形式。在问卷调查中，26.5%的民众对公务人员不太满意，甚至是不满意，认为他们或个人素质太差（30.6%），或工作能力不足（27.6%），或工作态度不好（24.7%）。四是政府行为不当。面对基层民众维权意识的迅速提高，政府的疏导、回应机制迟缓，导致群众诉求的表达渠道和反馈渠道不畅，问题和矛盾不断积累；当群众试图用民主方式表达意见时，一些基层政府却试图操纵解决程序，最终酿成冲突和对抗，导致群众对于政府和法治的不信任。

3、技术程序从简单粗放趋向科学规范，但理性实践缺乏影响运行绩效

新中国成立以后，全市基层民主建设的具体程序开始建立，一系列有关民主实践的规则、方法、手段等不断被创新和应用，人民群众逐渐在遵循“政治游戏规则和程序”的框架下参与民主生活。以村级民主选举为例：一是选举方法从最初的间接选举发展到直接选举与间接选举相结合，即从过去由村党支部组织，发展到现在由村民选举产生。这样既杜绝了党支部控制村民选举之嫌，也有利于防止家族势力或宗族势力把持。二是选举的形式经历了由候选人被动提名到自荐报名、由指定到“海选”、由等额选举到差额选举的发展过程，现在推荐候选人不划框子、不定调子、不指定人选，将候选人的推荐权完全交到了选民手中。三是在具体操作上从简单、不规范的程序发展到比较规范的程序，如从最初的“画圈”、“划杠”甚至“投豆”选举，发展到今天以选民证换选票，在秘密写票处填写所选干部的名字；从最开始的鼓掌、举手或记名投票等公开表决方式，发展到现在用电子表决器、无记名投票等秘密表决的方式，保证了投票人在较少干扰的环境下行使民主权利。在问卷调查中，45.7%的民众认为所在社区（村）的民主操作比较规范和科学；57.4%的民众认为所在社区（村）的民主选举程序执行基本正常。此外，随着信息、电子、网络、传播等现代科学技术被运用于政治领域，形成了大量的现代民主施政技术。如，一些会议室安装了电子表决器，一些机关采用了网络民主技术，一些地方采用了手机投票技术等，不但节省了大量的人力、物力，而且大大提高了政府管理的广度和效度。在问卷调查中，34.4%的基层群众最希望通过“网络”渠道反映自己的民主诉求，充分显示了民众对运用现代科技手段进行民主实践的要求。

然而，由于长期以来对民主的强调更多局限在价值层面，对民主技术层面的研究相对缺乏，且理性实践相对较少，导致基层民主制度的运行绩效还不尽如人意。一是技术理性缺失。传统政治思维过分推崇道德、良心的自律以及重视人情因素，在民主实践中缺乏民主自制和实践理性，使许多制度流于空谈，各种潜规则大行其道。当前，发展基层民主成为某些官员的时髦宣言，但一旦真正实行民主时，他们可能搬出一些理由来加以干预，如以“公开填票”、“集体填票”等方式贯彻“上级意图”、服从“大局需要”等，甚至有人抱着票箱“上门服务”，监督填票。二是有效实践缺乏。目前，“四个民主”的程序基本规范，但多种因素影响有效实践。如在一些村里，决策过程基本由村“两委”干部提出和决定，并要求村民执行，村民无法参与到决策中；村务公开随意性比较大，群众难以从中了解真实情况。这些都导致“四个民主”的运行很难发挥应有的效果。三是程序供给不足。在选举程序上，目前还不能保证选举功能的有效发挥。区（县）级人大代表实行直接选举还需要进一步完善；代表名额分配上，农民群众与城市代表比例差距过大，农民利益的代表性供给不足。另外，由于在选民登记、候选人提名、选举组织、秘密投票、选票计算等基层民主技术上的改进不够好，导致执行不力的情况时有出现。

4、参与动因从理想引领趋向权利维护，但民主素养欠佳影响参与水平

新中国成立初期，全市人民翻身做了主人，社会的变迁和对新社会的热爱，使他们对未来充满了理想和信念，参加各种政治活动都满怀理想，不曾犹豫。靠着人民群众对党的忠诚和对新社会的热爱，杭州市取得了社会主义革命和建设的辉煌成就。经过“文化大革命”中社会无序、生活困难和政治乱象的痛苦经历后，特别是经过改革开放明晰人的利益主体地位后，杭州人民开始切身感受到“民主是个好东西”，参与的动因逐渐由情感走向理性，从表面参与走向深度参与。越来越多的市民在政治参与时，学习理性地把握自己的参与权，学习依法维权，逐渐实现维权实践从经济权益提升到政治诉求，维权行为由个人独立上诉发展为有组织的集体行动，维权主体由社会底层人员扩及消费者、企业家甚至公务员，维权领域由私人利益扩大至公共利益、由私权利（如财产权）发展为公权利（如选举权）的转变。在问卷调查中，当民众的民主权利或合法权益受到侵害时，88.9%的民众会选择上法院、走信访、用舆论、找领导等多种途径进行维权，仅有8.4%的民众愿意忍气吞声。

然而，基层民众民主诉求的高涨，并不能同时带来其民主素养的同步提升。参差不齐的民主素养与强烈的民主诉求不相适应，从而影响了民主参与水平。38.6%的被调查者承认，目前民主素养中最需提高的是知识文化素养，其次是相关法律知识（15.4%）、语言表达能力（11.5%）等方面的素养。首先，观念存在偏差。部分群众缺乏对民主含义的科学理解，有的认为“民主是最大限度地追求个人自由”，群众自治就是不要基层政府的干预，拍板定夺完全由群众说了算，一旦政府出面，就认为是“不民主”或“假民主”；也有的认为“民主的决定权在上级，让你搞民主才可以搞”，面对一些基层干部“个人说了算”的行为，不少群众虽然不满，但却没有意识到民主权利的丧失；还有的把民主的形式当成民主的内容，对民主的功能、程序、保障条件和要承担的义务等缺乏认识，没有知政和参政的充分心理准备。其次，能力存在不适。由于一些群众特别是农民群众的文化程度相对较低，又缺乏民主实践的历练，实践经验不足。有的对自己的民主权利不重视，填写民主评议票时随意打钩，甚至借机泄私愤；有的不积极参加选民登记和投票，经过反复动员后才勉强参与选举活动；有的不善于行使民主权利，仅凭候选人几句不着边际的许诺，或为了眼前的蝇头小利，就把自己的选票连同权利拱手相让；有的只想享受民主权利不愿履行应尽义务，以自己没参加或不赞成为由，拒不执行村民代表会议通过的决定；有的不通过正常的民主渠道维权，采取极端手段去达到目的，反复上访、越级上访，不达要求不罢休，个别人甚至违反法律冲击党政机关。第三，动力存在不足。对于民众个人而言，切身利益是促使他们自主参与民主生活的基础和动力，因此往往只愿意参与和自身利益相关的事务，对公共事务、公益事业多漠不关心。此外，相当一部分农村青壮年长期在外务工，生计问题大于民主，没有时间也没有精力参与民主活动；而城市社区与分散的居民之间缺乏利益纽带和组织网络维系，农民工、下岗职工以及社会闲散人员更是无法参与到社区事务决策和管理中去。在问卷调查中，57.6%的民众普遍抱有与自己利益无关就“事不关己，高高挂起”的心态；51.4%的民众因为忙于各自工作和家庭，而没有时间参与；33.7%的民众认为有关部门直接做决定，缺乏参与途径，这些成为民主参与度不高的主要原因。

5、参与能力从自发参与趋向依法参政，但城乡主体变化提出参与难题

新中国成立初期，全市经济社会发展还相对落后，人民群众在翻身解放的喜悦和强大的政治动员感召下，参政行为呈现出感性、热诚和参差不齐等自发的特征。经过之后历次政治运动及基层民主的磨砺，人民群众从切身体会中感到了民主法治的重要性，逐渐开始重视依法、理性地行使民主权利，从单纯的服从性政治参与转向采用合法的方式维护自身权益，参与热情普遍提高，参与范围更加广泛，主动参政行为增多，参与决策制定的意识提高，遵守法律法规有序参与的习惯开始养成，并通过积极地建章立制，提高民主管理的效能和水平。问卷调查显示，30.4%的民众善于通过各种途径提意见和建议，29.7%的民众重视用法律和政策条文维权，18.5%的民众重视对干部选举权的行使，这些都表明人民群众开始依法参政。

然而，随着城市化进程的逐步推进，城乡基层民主的参与主体发生了变化，出现了具有城乡两栖身份的“农民工”群体，这给城乡基层民主带来了直接而复杂的影响。一是民主主体缺位。农民工是农村基层民主法定的参与主体，但由于其工作和生活的重心转移到了城市，其利益需求已与农民的利益需求大相径庭；而一些对农村事务关注的短工、季节工，又往往因为信息不通或回乡选举成本太高而放弃民主权利；加上一些基层民主活动运行不规范，导致农民工回乡参与民主活动的热情下降。二是自治质量下降。大量素质较高的青年农民流失，增加了选举利益代表者的难度；流动在外的农民工通过“函投”易造成时间上的延误，委托投票被滥用或扭曲当事人真实意思的情况也时有发生。三是利益关系变化。城市化的推进带来了农村非农化和产业结构、经营方式的变化，以农业户口这一单一标准来界定村民已不适应村民的实际；在“公司加农户”的经济活动中，村民对其合作经营的公司有了更多的依赖性；在土地经营活动中，一些地方的村民雇用外地村民，有的出让土地经营权，经商或出外务工。农村社会分层加剧，农民、工人、私企老板、管理者等群体的利益多元化，使处于不同经济状态的村民的利益要求出现了一定的差异。四是出现非制度参与。由于户籍制度及其他制约农民工民主权利因素的存在，农民工群体被置于城市基层民主建设的“政治真空”之中。农民工的利益要求因此曲折地表现为两种方式：一是使个人问题社会化，如单个的农民工在无奈的情况下以自杀等极端方式抗争，将利益问题“社会化”；二是引发群体事件，如一些农民工通过集体上访、堵塞交通等方式，造成重大群体事件，以引起政府领导的重视和解决。这些都威胁着城市的治安秩序与政治稳定。

6、民主模式从集中式民主趋向协商式民主，但民选范围狭窄影响协商效果

新中国成立初期，实行的是自上而下的集中式民主，即“为民做主”。当时，杭州的基层民主建设还处于探索阶段，由于民主经验的缺乏，基层民主推进过程略显粗放。如在民主选举中，有的基层组织搞选举只是让民众划划钩，连候选人的情况都不介绍。在民主决策中，有的基层组织对民众的建议搁置不理，回应不够；有的基层组织召开民主会议多是领导说、群众听，民主会变成布置任务会，在形式上沿用了战争年代写挑战书、应战书的形式，大话多而群众的实际想法难以充分体现。随着经济社会发展带来的社会阶层结构的深刻变动，社会主体日益多元化，“由民做主”的呼声日益高涨，以协商为主的民主形式开始发挥越来越重要的作用。首先，它尊重各种不同的利益，在公共讨论过程中，各种利益能自由表达并得以充分考虑，最终趋向于公共利益。其次，它发挥了城乡基层自治组织、社团、行业协会等社会组织在反映诉求、畅通民意、协调利益方面的作用。在问卷调查中，37.4%的民众表示，愿意花时间研究和参加相关问题的讨论或建言；有42.5%的社区（村）都会召开听证会、协商议事会等有关民主会议，而居（村）民们也会积极参与，表达自己的意见。

然而，虽然基层协商民主打破了财富、社会地位和知识技能对人民参与政治生活的束缚，并在现实生活中运用得日益广泛，但是基层民众选举范围的狭窄，使“选举民主”处于相对弱势，制约了“协商民主”效果的发挥。一是选举不足导致官员不受制约。由于基层群众只有选举县乡人大代表的权利，其他选举都与他们无关；加上“党管干部”和民选干部如何统一还处在探索状态，具有权威主义色彩的选举政治框架，导致官员不受民众制约的心理始终存在。在实践中往往表现为“唯上”、“唯我”，而无“反哺”选民之心，甚至出现与人民相背离的危险。问卷调查显示，69.2%的民众赞成对街道（乡镇）的领导班子进行直选，认为这样才能更有利于满足人民群众的民主诉求。二是缺乏制约使协商民主失去动力。由于官员不受“选举人”制约，民众通过选举权对公共权力的掌握就成了民主的一个幻象。在基层协商过程中，一些官员感觉“民主超前”了，“完成任务”、应付了事的心理比较突出，遇到民众需要解决的难题，设身处地为民众考虑得不够，埋怨群众要求太高、明哲保身地为自己辩护和解脱的情况比较普遍。选举民主的不足，使协商民主的功能难以充分体现。问卷调查显示，38.4%的民众认为，在协商会议中，自己虽能反映意见，但对最后决策的影响不大，并得不到反馈；更有19.7%的民众认为，协商民主实施效果差，自己的意见得不到充分考虑，民主只停留在形式上。

7、民主组织从分散行动趋向整体联动，但权利结构失衡影响统筹协调

新中国成立后，全市基层民主建设的主要力量是基层自治组织，如村民委员会和居民委员会，它们在民主实践中取得了一定的成效。但与之相对应的基层党政机关，如街道党工委（办事处）、乡镇党委（政府），以及市、区两级政府的职能管理部门在基层的办事机构，对推进基层民主建设的职责并不明确，责任不够清晰，导致了自治组织之间以及自治组织与基层党政组织之间，没有形成协调一致地民主推进合力；与此同时，一些诸如农村专业经济技术协会等民间组织开始自发形成，但他们在民主参与中往往选择单独行动，无法发挥自身最大的潜力。随着基层民主建设的推进，大量的基层民主组织开展出现并活跃。这些组织从上到下，从大到小，从严密到松散，从复杂到单一，无不在基层民主发展中扮演了特定的角色，使基层民主建设由“小独奏”变成了“大合唱”。问卷调查显示，37.9%的社区（村）里有群众自发成立的群众性自治组织；31.6%的民众认为这些组织可以更广泛地表达居（村）民的真实意愿，32.4%的民众认为这些组织可以更深入地为居（村）民提供服务。在这个背景下，全市建立了以党委为领导核心、各部门相互配合、全社会共同参与的联动机制，如上城区上羊市街社区探索社区民主自治复合主体建设，由街道办事处、社区党委、社区居委会、社区公共服务站、辖区单位、院校、社会组织等组成社区公共管理委员会，共同治理社区。而随着政府机构改革和行政体制改革的深化，市场性的中介组织逐步从政府职能部门中剥离出来，帮助政府承担社会公共事务，发挥维系政府与社会的桥梁作用，如民间组织在福利、环保、扶贫等与政府存在利益交叉点的领域，以积极态度寻求与基层政府的配套合作；与此同时，工会、妇联、共青团等群团组织也积极探索扩大基层民主的办法。

然而，民主自治涉及社会权力与利益的再调整，并非每个组织或部门都可以从中受益。在调整过程中，组织之间、部门之间不可避免地会产生冲突。一是两委关系不够默契。村、支二元权力并驾齐驱，容易产生磨擦影响正常工作。部分村委会认为，自己是千百名村民选出来的，有群众的拥护，不尊重支部意见，强调自治，自行其事而否定党的领导。部分村支部领导认为，要发挥党支部的领导作用就得“有权”，不尊重村委会的地位作用，经常包揽、替代和干预村委会工作，直至各自为政，甚至相互拆台。二是乡村关系不和谐。一些乡镇干部采取的仍是过去那种行政命令、直接领导的方式，导致乡镇党政机关与村委会之间的种种冲突，这虽然显示出村级权力意识的觉醒，表明农民对于基层民主开始“较真”，具有一定的进步意义，但乡村关系的不顺，使村民自治或被乡镇机关控制，或被乡镇机关漠视，影响了村级民主自治的发展。三是部门关系不协调。全市基层民主建设工作由不同部门负责，如基层党内民主、党务公开由纪检、组织部门负责，政务公开由政府、监察部门负责，基层人大代表直选由人大系统负责，企事业单位民主管理由工会系统负责，群众自治和民间组织建设由民政部门负责，群团组织民主建设由各自系统负责。由于分散负责，加之规则和程序各异，各部门之间的统筹协调往往比较困难，难免造成集多种角色于一身的部分民众，在民主参与过程中时间、协调和效能成本的急剧增高；加上不同部门在现行政权体系中的地位、权限差异较大，各部门在对基层民主的指导和协调上存在较大的不平衡。

三、杭州基层民主60年历程的启示及未来发展思路

（一）杭州市基层民主发展历程的启示

1、基层民主建设是推动基层治理，维护基层稳定的重要制度安排

改革、发展和稳定三者间的关系，是建设中国特色社会主义进程中涉及全局的重大关系。国内外无数的历史实践从正反两个方面表明，剧烈的社会动荡常常伴随着居高不下的失业率、极低甚至负增长的国民生产总值、大量的人口流离失所等等，而稳定的社会环境对于地方经济发展以及社会改革与发展，都起着重大的促进和保障作用。新中国成立60年来，杭州基层民主政治的实践表明，基层民主通过将社会不同利益主体之间的互动过程置于良性的动态平衡状态，有效应对了因社会多元化发展趋势带来的对既有社会秩序的冲击，成为推动基层良好治理、维护基层稳定的重要制度安排。

回顾杭州60年基层民主的发展历程可以看出，基层民主是一个不断进步和完善的持续进程。在这个过程中，它用冷静、理性的法治限制了无限的人民主权，在防止因过度参与狂热而带来的多数暴政的同时，也对基层公共权力的行使形成某种程度的监督制约，从而促进基层公共事务的良善治理和实现基层社会的稳定。改革开放后社会多元、利益分化的逐步强化，对传统的基层单向式治理结构带来了巨大冲击，也对社会稳定与和谐发展带来了挑战。在杭州的城市化发展进程中，出现了诸多涉及房屋拆迁、土地征用、身份变迁等矛盾和冲突。而杭州在拓展公民政治参与的深度和广度方面进行了积极探索，实践了多种协商式公民政治参与的创新形式，包括余杭区的村级民主建制活动、转塘镇的协商民主恳谈活动等。这些多样化的基层民主实践形式，是化解矛盾和冲突的正确途径和有效方法，在一定程度上畅通了群众诉求渠道，依法及时合理地处理群众反映的问题，减少了矛盾发生，形成了妥善处理各种矛盾的基层公共权力运行机制。杭州的基层民主发展实践表明，基层治理的关键，在于把公民的有序政治参与、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在基层社会稳定中推进基层公共事务的发展，在发展中促进社会稳定。

2、基层民主发展应与经济社会发展的阶段特点相适应，使民主建设与经济社会发展形成良性互动

在60年的基层民主政治发展中，杭州始终把握了一个基本原则，就是基层民主政治发展的阶段性属性，使基层民主的推进与整个经济社会发展进程相适应，从而形成民主建设与经济社会发展的良性互动。这是杭州基层民主政治建设取得稳步成效的重要动因，也是杭州经济社会总体保持平稳健康发展的根本保障。

市场经济体系的发育，不仅改变了经济生活的秩序，市场的逻辑也不断从经济领域向社会生活的各个领域全面渗透，从而改变了整个社会生活的基本逻辑。如何适应经济生活秩序和社会结构的革命性变迁，推进基层民主政治建设，创新地方公共事务治理模式，成为我国基层社会发展与和谐社会构建的重要课题。杭州基层民主政治的实践表明，基层民主建设与经济社会发展的互动性，不仅体现在它们作为中国社会主义建设事业重要目标的内在一致性上，而且体现在两者相互联系、相互制约的互动关系中。新中国成立以来，杭州的基层民主建设始终坚持不断探索、渐进发展的历史过程，而这种过程是与杭州及全国大的经济秩序、社会结构，乃至文化观念体系相适应的。特别是近年来，杭州根据全市各地不同的具体社会环境，特别是经济社会发展程度的阶段性条件，选择差异化的基层民主建设突破口及其不同实现形式，比如在集体经济较为发达的村庄实施民主理财活动、在城市社区实践城建项目全面投票征求意见等，对于实现基层社会的良性发展起到了扎实的推动作用。而与之适成对照的是，在新中国成立后的相当长一段时期内，由于不切实际地追求理想化的民主模式，通过不计成本的激进化改革推动民主政治的做法，给杭州市经济与社会的全面健康发展带来了严重的后果。杭州基层民主发展的正反两方面经验表明，只有在内生于经济社会的发展过程之中，并同经济社会发展形成相互匹配、相互促进的具有互动关系的民主政治建设，才能充分发挥其保障、促进经济社会健康发展的积极功能，才能实现民主政治的可持续进步，也只有这种民主政治建设，才能给城市健康发展和市民生活品质带来真正的福祉。

3、基层民主建设的关键，在于实现尊重群众自主性和调试政府引导性两者的有机结合

现代公共治理理论早已表明，有效的治理是市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会形成有效合作、良性互动的过程。而部分激进的民主论者则提出基层民主自治就是“没有政府的治理”。然而，从杭州基层民主发展几十年的历史实践看，基层民主建设的根本着眼点，在于充分发挥广大群众的自主性；而基层民主建设亦离不开地方政府的积极引导性作用。特别是在我国基层治理结构尚不完善、社会自治主体发展尚不充分的情况下，政府在社会公共事务治理中的主导性作用不仅不可能改变，从某种意义上说还有必要随着社会主体治理能力的发展而加强，从而实现基层民主建设中强政府与强社会的双轮推动力量。

尽管我国基层民主建设是在中央政府主导下推进的，以供给型制度创新为主要模式的制度变迁过程，但社会民众的民主意识和利益诉求、地方政府的创新动力等，都是推动基层民主治理制度变迁的重要因素。特别是在杭州这种经济发展较为迅速的地区，基层民众的民主意识也随着社会流动和社会交往的频繁有所增强，这已成为杭州基层民主发展的重要推动力量。同时，随着我国权力体系和意识形态环境等制度环境的不断调适,基层政府获得了较大的独立处理地方范围内公共事务的权力，而地方经济的发展也使地方政府能够承担起基层民主制度创新所需的成本。因此，地方政府在基层民主建设与经济发展中的重要地位也日益得以凸显。具体说来，地方政府的引导性作用主要通过以下一些途径来发展与完善：首先，政府努力完善公民政治参与的制度建设，通过设立规制，从根本上规范、制约和引导公民政治参与的结构、过程和方向。其次，政府官员需要具有开放的民主意识和积极进取的创新精神，这也常常决定着公民政治参与的制度绩效。从过去几年杭州公民政治参与的实践中可以看出，许多政治参与制度的创新，都是与政府官员的民主意识和积极作为分不开的，而一些创新制度的施行，同样会因政府的态度不同而表现出不同的制度绩效。最后，政府还应该积极承担公民政治参与所必需的一些有形和无形成本，从而为公民政治参与创造良好条件。正是在政府与民众间的双向回应、多次博弈的交往中，各项基层民主政治创新制度得以建立和发展起来。

4、基层民主建设应放在基层治理结构中综合考察，将基层民主建设与社会管理体制、公共服务体制和基层自治制度相结合，在综合治理中设计民主建设的框架

基层治理是一项牵涉相当复杂的社会系统工程，基层民主只是其中的一个重要组成部分。基层民主建设必须与整个基层治理体制和其它治理机制相互协调、相互促进，特别是与社会管理体制、公共服务体制和基层自治制度相结合，在综合治理中思考民主建设的意义和框架。这是杭州多年基层民主政治实践带给我们的又一个重要启示。

不可否认，在过去相当长的一段时期中，我国各级政府在社会管理和公共服务方面的职能明显弱化,导致我国社会发展与经济发展之间出现不协调的现象。近些年来，我国各级政府都不断加强社会管理体制和公共服务体制的改革，这为社会的全面协调持续发展提供了体制空间，也为基层民主的发展提供了宝贵契机。在杭州基层民主的发展过程中，各级政府就注重在基层综合治理中思考民主建设的重点和发展模式，特别是随着政府社会管理方式由直接变为间接、由管制变为服务，基层民主政治承担起了更多的自主治理职能。为此，在近些年的基层民主建设中，杭州各级政府着力进行了乡镇机构改革、公共政策民主化改革、社区自治和村民自治制度完善等方面的民主政治建设，认真处理好基层社会的党政关系、政府管理与基层群众自治的关系，以及自治组织与基层政府的关系，并采取有效措施较好地解决基层选举中的贿选和宗族势力对基层民主治理的消极影响。同时，杭州亦将民间组织的培育作为基层民主建设的重要内容，其中包括街道（乡镇）属地管辖范围内的各类企事业单位、各类市场性的中介组织和各种行业协会以及各类社团和各种自发性活动群体等。通过不断提高这些民间组织的组织化水平和自治化程度，让它们在提供市场中介服务、维护组织成员利益、建立行业及群体自身的自律方面发挥积极作用，从而承接政府转移的社会管理等职能。

（二）杭州基层民主今后发展的路径选择

总的来说，经过60年的不断探索和实践，杭州基层民主的发展无论是在民主选举、民主管理还是民主监督等方面，都取得了显著的成就。但也要看到，由于各种原因，杭州基层民主建设还存在着一些突出的问题，诸如民众主动性参与意识缺乏、参与能力不强、基层民主创新的制度化程度不高等。众多因素对公民政治参与的深度、广度和效度都产生着不同程度的影响，既与国家的大政方针，也与社会的整体发展水平相关，同时又涉及地方政府的施政能力、社会经济文化状况以及其他相关配套制度的完善等。因而，完善公民基层民主政治，其实质也是一项综合性的社会系统工程，实践中的矛盾和问题难以避免。

1、在重视积极推进基层民主的同时，注意加大民主知识启蒙与民主技能训练，提高基层民主实践的科学化水平

基层民主政治发展的成效，最终取决于作为参与主体的基层民众自身的民主意识与民主治理能力。然而，如前所述，从杭州的基层民主实践来看，在现实社会生活和现代政治民主的进程中，各种带有封建色彩的不健康因素，仍然深刻地影响着人们的政治观念和政治行为，尤其对基层民主建设的影响更为突出，具体表现为许多民众（既包括杭州本地常住居民、也包括众多的外来务工人员等）民主观念存在偏差、民主实践能力不适以及民主参与动力不足等问题。提高基层民众的民主文化知识水平和民主技能水平，是顺利推进基层民主政治发展和提高基层民主建设质量的关键所在。

其实，基层民主政治的顺利发展从上看需要体制性的行政放权,从下看则需要现代公民社会的健康发展以及公民文化的良好发育。民主政治文化是一种混合文化，即作为臣民角色的公民（国家权威的服从者）与作为参与者角色的公民（作为政治竞争和冲突的行为主体）以及作为政治过程之外的家庭、社会或社区网络成员的公民之间维持某种平衡。这就要求杭州各级政府积极推进民主政治文化建设，保障人民能够依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业；并在参与的过程中，逐步增强民主实践的意识和能力，不断提高基层民主政治实践的理性化程度与科学化水平。

增强广大人民群众的民主意识，提高其民主参与、民主管理的能力，是杭州基层民主建设顺利健康发展的最可靠保障。特别是随着杭州经济社会各项事业的快速发展，杭州市民的民主参与意识有了较大程度的增强，表达了对政务公开、基层自治、知情权、决策权等的热切愿望。杭州各乡镇（街道）政府应该充分回应人民群众的民主参与意愿，在既有的诸如德加网络论坛、转塘拆迁民主恳谈、余杭上古城村民主理财日活动等基层民主建设实践模式的基础上，积极培育群众理性的民主参与权利意识，开展民主知识教育和民主技能训练，使基层群众了解民主活动的基本规律和基本原则，懂得民主活动的规则、程序和要求。此外，还要积极利用广播、电视、报纸等各种形式加强民主素质教育，引导农民积极、理性、有序地参与基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动，使民主知识和民主技能在基层民主实践活动中得以应用和体验，成为公民的生活体验和习惯，从而不断提高基层民主实践的科学化水平与质量。

2、继续完善多样化的协商式治理机制，加快推动协商民主与选举民主的良性互动

回顾近些年来杭州的基层民主创新实践活动不难看出，协商民主是各地民主创新的最主要载体，并在实践中创造出了多样化的协商式治理形式，如杭州的重大工程征求民意、公开征集为民办实事、建立杭网议事厅、建立政府与媒体及市民沟通平台等。这些协商民主实践活动对于发展和完善杭州基层民主建设，具有重要的理论价值与现实意义。特别是在杭州经济社会的快速发展历史进程中，文化、种族、民族、社会群体的多样性已成为不争的现实，与此相伴随的必然是不同主体间利益的多样性、分歧的多样性问题。协商民主成为基层民主发展的重要实践模式。

但是，以协商民主为载体的公民政治参与创新形式，仍然面临很大的困局，包括参与主体的不平等性、协商的实效性较低、协商程序规定性的缺失等，从很大程度上影响了协商民主作用的发挥，使得协商民主实践模式难以对基层公共权力形成有效的监督与制约。近些年来，杭州创新了许多极有特色的协商式民主管理、民主决策的实践活动，但多数创新活动没有形成制度化的可持续发展格局。实践证明，公民要获得真正的民主协商效果，必须同时拥有充分的选举权利。只有选举民主发展，协商民主才能完全发挥作用。因此，协商民主的推进不但不能以牺牲选举民主为代价，而且还必须以选举民主的完善为前提。协商民主是选举民主的拓展和补充，选举民主是实现协商民主的重要保障，两者必须共同推进和发展。因此，今后应当高度关注如何依靠地方的现实基础,为多样化的基层民主创新模式创造条件。其中，基层民主选举的发展与完善，对于协商民主的发展无疑具有重要的确保作用。参与基层民主选举是公民政治参与中最核心最基础的部分，它依赖于经常的、公正和自由的选举与和平更迭被选举官员的机制。由于这些公民政治参与的民主实践方式在最本质的意义上，与现有的国家制度体系的价值取向是一致的，增强这些民主创新的现实功效的努力，应该能够在某种程度上与基层民主选举制度相结合，实现协商民主与选举民主的互促式发展，从而使整个基层民主作为一种保障公民权利与自由的程序和机制，逐渐从社会层面走向政治层面，从单一模式走向多样化发展模式。具体说来，在基层民主选举的进一步完善中，需要逐步消减基层政府对基层选举的过度干预行为，加大对基层贿选违法行为的制裁；同时，规范选举程序，增强基层民主选举的可操作性，特别在选举的准备阶段，通过制度规范候选人的竞选行为，以及在选举的进行过程中确立多级监督层次。

3、在重视公民有序参与的同时，注意研究专家和居民作用的融合方式，以实现真实民意的整合式表达

公民利益表达的绩效很大程度上取决于公民参与过程中的利益聚合与利益综合程度。利益聚合是把有利益相关性的公民与法人的利益集结到一起，形成利益表达的放大效应。利益聚合与利益综合是提高公民利益表达有效性的重要方式，因为单个公民的利益表达很难对政府决策形成压力，从而促使决策发生有利于自己的改变。在现代化国家的民主体系安排中，这种利益表达与聚合常常需要专家发挥出重要的纽带作用。但是，在目前的杭州市公民利益表达与聚合中，专家层面的参与和公民个体的分散式参与，缺乏一种交流机制的融合。这使得无论是重大工程的参与，还是互联网公共论坛抑或人民建议征集活动，公民的利益聚合都不尽如人意。公众声音的过度分散也给政府决策带来一定难度，使其难以准确把握民意的重心所在。而当前杭州基层民主建设中存在的技术理性缺失、技术和程序供给不足以及不规范的选举等问题，亦不同程度地与缺乏专家的指导及舆论引导相关联。在此背景下，应当注意发挥专家在基层民主发展中的积极作用，以引领和实现真实民意的整合式表达。专家的优势表现为：专家常为独立的第三方，有利于获得公民与政府双方的信任；专家所拥有的专业化民主知识与技能能够确保公民利益整体式表达的有序性和有效性；能够为公民政治参与过程提供较好的理论基础和制度设计，为基层民主政治发展中的问题进行客观分析与指导等。

首先，重大决策都要坚持民主决策、专家论证的程序，把科学决策、民主决策纳入制度化程序化的轨道，推进决策的科学化、民主化。其次，以专业化的民意测验等方式获取最真实的民意表达，其主要方式是通过抽样问卷调查或电话采访等方式，征询调查对象的意见、观点或想法，并以此进行分析和推论，然后向公众公布调查结果，以期说明和解释问题的趋势或倾向。再次，在网络论坛、电子民主等新兴交往媒介中充分发挥专家的引导作用，充分利用现代统计学和分析论的相关理论成果去分析各种社会舆情、网民的意见表达等；同时聘请相关专家学者作为基层群众参与公共政治活动实践的顾问，强化专家学者与基层民众之间的交往纽带。最后，要充分发挥人民政协反映社情民意的重要作用，通过人民政协的村社联系制度，把各个方面的利益诉求、弱势群众疾苦、基层实际问题，及时传递给党委、政府，促使其采取措施解决，维护和发展好人民群众根本利益和各方合法权益。

4、将基层民主建设与社会的全面协调发展相结合，充分发挥基层民主治理在解决各种社会矛盾冲突中的积极功能

市场体系的发育以及市场秩序的扩展，既给民主政治建设注入新的动力，也因其所带来的多元利益冲突给民主政治建设施加了新的压力，给整个社会治理模式带来了挑战。在杭州，伴随着城市化的快速发展进程，各种社会矛盾与冲突正逐渐成为制约社会全面发展的一个重要影响因素，其中包括拆迁补偿问题、农民工权益问题等。如2009年萧山区闻堰镇万达实耐宝工具有限公司40余名职工到镇政府上访事件、2010年杭州市普福村的强拆事件等，虽然这些事件经过政府的及时处理而得以平息，但不可回避的是，如果没有适宜的渠道让公民参与到基层公共事务中来，当公民之间发生利益冲突或公民与村（居）委或地方政府发生利益冲突时, 他们极有可能会采取各种具有很大不确定性的非正式表达方式，导致矛盾和冲突升级。为此，在基层民主的进一步发展中，迫切需要强化基层民主治理的针对性与实效性，充分发挥基层民主建设在解决城市化发展进程中各种社会矛盾与冲突的积极功能。

经过多年的基层民主建设，杭州各级政府为广大公民参与公共治理过程、维护自身权益进行了必要的制度安排，但大量的实践案例表明，在具体的政策制定过程中，包括许多协商式治理模式在内的既有制度渠道，并没有发挥出在化解基层社会矛盾中其应有的效用。特别是在一些涉及公民切身利益的政策安排中，公民的知情权、参与权和监督权因没有相应的制度保障而难以实现，而这种权利失衡又加剧了本已存在的利益矛盾与冲突。因此，疏通群众利益诉求渠道、破除体制性梗阻，发挥基层民主治理在化解当前各种社会矛盾与冲突中的积极功能，是目前杭州基层民主发展的当务之急。杭州基层民主政治的进一步发展，理应为具有平等地位的多元社会主体提供一个利益博弈的公共平台，将各种社会矛盾与冲突置于公开化的民主治理议程之中，通过理性协商等方式构建起多层级的社会冲突缓冲体系，构建多元利益冲突主体间的互信与谅解机制，寻求利益冲突的制度化化解之道。为此，全市各级政府在重大决策出台之前，都要充分酝酿、协商讨论、广泛磋商，以使多元利益主体间能够有机会以对话的方式，促进彼此沟通、缓解冲突矛盾，并对基层公共决策和方案达成妥协或共识。另外，在基层民主治理中，要创新村务民主决策机制，凡是有关经济社会发展的重大事项，如对外签订合同、出让土地、工程项目资金筹集、房产开发等，都应该由村民代表大会集体讨论表决决定。同时建立质询评议制度和责任追究制度。要建立健全村级财务管理制度、民主理财制度、村务公开制度和基层民主听证制度，及时向村民公布当月的收支情况。而除充分发挥现有体制内利益表达渠道的作用，诸如完善市人大代表和市政协的利益表达功能、完善信访立法和形成统一的信访表达渠道、充分利用传媒的民情表达与舆论监督功能等，还要开拓多层级利益表达的平台，进一步拓展各种形式的协商恳谈制度、建立健全旁听和听证制度、规范网络利益表达等，使所有的公共政策利益相关者都能够自由地参与到公共协商的过程中来，为各种不同甚至相互冲突的利益提供整合、妥协、平衡的制度架构和运行机制。

5、正视杭州基层民主治理过程中显露出来的诸多问题及其成因，培育体制文化背景，提升外部参与环境

影响杭州基层民主治理的体制文化背景，可从以下四个方面分析：集权化管理体制与多元化利益诉求不适应，动员性民主推动与维权性自发要求不衔接，参与式民主实践与参与的相关条件不配套，精致化人文心理与开放性民主素养不协调。现实为杭州培育体制文化环境提出了紧迫要求：一是继续坚持和持续引导市民参与杭州各层次各类型公共事务活动。通过市民直接参与各类政治活动，常年不断地向市民传递市政府始终遵循的公开透明、民主法治、诚信守责的现代政府理念，也使市民在参与过程中提高对城市建设、城市管理中一些重大问题的解决过程及面临难题的了解，以赢取群众的信任支持。二是务实评价和有效提升杭州以民主促民生的社会效应。通过组织专家学者对杭州以民主促民生多重实践作出深度解剖评析，实事求是地评价这些探索对提高杭州市民政治生活品质的重大意义，同时分析和指明下一步深化以民主促民生实践的努力方向。在此基础上加大宣传力度，消除社会上关于政府“作秀”的误解，营造政府和民众之间真诚合作、和谐互信的关系，优化开放杭州以民主促民生实践的社会舆论环境。三是通过对公共文化空间的不懈建构，不断满足市民的文化权利。市民们有了普遍的文化满足感才可能产生政治文化认同和政治参与热情。目前怎样对文化的多样性给予尊重是一个很现实的问题，市民因其文化背景、知识背景、教育背景的差别，对社会事物、媒体宣传、公共文化服务体系的喜好是有差异的，要实现人人愿意参与并对周围文化环境产生认同，就需要平等对待和研究不同阶层市民的所思所想、所求所能，设计出适合他们需要的文化项目和文化形式。市民对城市价值、规则和感情的自觉认同，可以为城市秩序提供政治心理基础。杭州近年来的文化进社区、广场文化、“市民文化大讲堂”、“社科普及周”等活动意义重大，有待持续发展；国内兄弟城市的“中外艺术精品演出季”、“外来劳务工文化工程”、“外来青工艺术节”、“大舞台”、“关爱行动”等活动，值得好好学习，并进一步创新。四是进一步培养非政府组织中的公民参与。拓展非政府组织在“体制内”的民主参与渠道。目前，在人民代表大会、政治协商会议等重要参政机构中，还没有非政府组织的界别，这无疑是非政府组织民主参与的一个重要瓶颈，可以通过试点把非政府组织纳入“体制内”民主参与渠道，使非政府组织在国家政治生活中有更大的作为。构建非政府组织在“公民治理”中的主体角色。政府和相关公共服务部门要加速开放公共事务管理和公共服务领域，积极吸引非政府组织有效参与，在基层自治和社区治理（如社会治安综合治理、居委村委自治、环境整治工程、市场自治管理、交通综合治理、消费者权益维护、群体利益冲突的对话协调等）中，更多地动员和发挥非政府组织的力量和作用。提高非政府组织的公信力和动员能力。非政府组织中的公民参与很大程度上依赖于该组织的公信力和社会动员能力。在目前的社会转型期和非政府组织的成长期，政府组织要注意在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动、公信力铸造等方面给予非政府组织以大力引导和支持。同时，非政府组织也应该充分利用“社会事业社会办”所提供的广阔舞台，积极组织立竿见影的业务活动，广泛吸纳并动员公民参与，强化自律服务品格、社会责任意识和公共精神，从而扩大社会影响和提升社会动员能力，更充分地展现非政府组织中的公民参与价值。

（课题负责人：安蓉泉，执笔人：俞晓娴、李辉毅）