十一届三中全会前后的计划生育工作

十一届三中全会前后的计划生育工作

杭州市人口和计划生育委员会

计划生育是我国的一项基本国策，它对实现控制人口过快增长、提高人口素质、改善人口结构起到了积极作用。而它的形成、宣传和贯彻实施，却经历了曲折的发展道路。杭州的计划生育工作，从新中国成立到1992年的几十年时间里，尤其是党的十一届三中全会召开后的十余年间，通过各级干部从理论到实践的不懈努力和大胆探索，逐步走上了规范化、制度化、科学化和法制化的轨道。

一、从新中国成立到党的十一届三中全会，计划生育政策的提出和形成

新中国成立后的相当长时间内，由于对人口在经济和社会发展中的地位和作用认识不足，政府没有及时采取限制人口过快增长的措施，出现了两次人口出生高峰（1950年到1958年、1962年到1971年）。此后，因人口出生的周期性，1986年到1996年出现了第三次人口出生高峰。人口的过快增长，给经济建设和人民的物质文化生活造成了很大压力。20世纪60年代至80年代初，杭州市人口的基本特点是：人口基数大，年龄结构轻，增长速度快，人口质量低，城乡地区间分布不平衡。实行计划生育、控制人口增长成为“一项关系到四个现代化建设速度和前途，关系到子孙后代的健康和幸福”的刻不容缓的大事。然而，计划生育政策的发展历程是艰难而又曲折的。

（一）酝酿起步（1956—1969年）

新中国成立初期，因片面地认为人口迅速增长是社会繁荣和人民生活改善的标志，国家采取了鼓励生育的政策，严格限制人工流产，禁止绝育，鼓励多生育的“光荣妈妈”等。杭州市城乡经过土地改革、农业合作化后，人民生活普遍得到了改善，人口出生率也迅速提高。根据杭州市上、中、下三个城区的生命抽样调查统计显示，1952年到1954年的出生率为35.04‰、40.6‰和45.4‰，自然增长率为30.9‰和36.4‰。

50年代，广大妇女走向社会，积极投身社会性生产劳动，由于生育密度高，不少女工家庭负担过重，一些女工体质明显下降，妇女谋求婚姻自主，要求摆脱家庭羁绊和多子女的家庭拖累，要求节制生育的呼声越来越强烈。同时，人口迅速增长与经济社会发展不相适应的矛盾也日益显露出来，这种情况引起了国家和人口学家的重视。1956年，党中央在《全国农业发展纲要（修正草案）》中提出了：“除少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会”。1957年，毛泽东又在最高国务会议上强调：“人类要控制自己，做到有计划地增长”。同时，学术界对人口问题的研究也开始活跃起来。邵力子先生早在全国一届人大会议上，就提出了传播避孕知识、指导避孕方法、供应避孕药物等建议，并自费印制了宣传避孕常识的小册子。著名人口学家马寅初先生在深入调查研究的基础上，撰写了影响极其深远的《新人口论》，提出了“用行政手段控制生育”的建议。由于左倾思潮的影响，这些建议当时没有被采纳，从而错过了建国后控制人口过快增长的最佳机会。

1956年下半年，市卫生局和市总工会、科普协会、妇联等单位，以市区为重点，以工人为主要对象，开展了避孕宣传及技术指导工作，先后培训技术指导和群众骨干1425名，接受避孕指导的达13万余人次。10月，杭州、宁波、温州以及萧山、余杭被省卫生厅确定为开展避孕节育工作重点市（县）。自此，杭州市的计划生育工作正式启动，并首先在党政机关、群众团体、学校、部队和企事业单位展开。各地也选择了一二个工厂、公社居民区进行试点。

1957年6月12日，杭州市成立了由市人民委员会、妇女联合会、共青团、科普协会、红十字会等17个单位组成的“节育宣传推广委员会”，领导全市节育宣传推广工作，并确定梅家坞十月生产合作社先行试点。10月，“浙江省儿童保健及避孕展览会”在杭州市举办，有500多人接受了避孕指导，参观群众达4万余人次。11月，市委、市人委发出《关于加强计划生育宣传工作的指示》，副市长陈礼节在市人委第十一次会议上专门作了题为《指示》的工作报告。全市及所辖的萧山、余杭县积极开展计划生育工作。报纸上连载了避孕知识，各医院及卫生院设立了避孕门诊，妇幼保健所开设了避孕技术指导服务，医药商店、农村供销社、百货公司均经销避孕药具；市卫生局、妇联、团市委、总工会等联合开展了避孕节育宣传活动，举办了避孕节育讲座、避孕图版展览等；余杭和萧山县分别试行了以男子后尿道压迫法阻止精液外泄和体外排精等避孕措施，部分医院还开展了放环、人工流产节育手术。1958年2月，市委办公室专门部署了春节前的节育工作，提出：两个子女以上的父母必须坚持避孕、节育；25岁以下的已婚夫妇要推迟3-5年再生育子女；25岁以下的未婚青年要推迟3-5年结婚；每个单位都应提出单位指标和实现指标的具体措施。同时，市委还在《杭州市发展国民经济的十年规划（草案）》中提出：要积极提倡计划生育和晚婚晚育，大力开展节育宣传，加强避孕技术指导，争取全市的人口自然增长率控制在2‰左右。

此后，由于受“左”的思想干扰和严重的经济困难的影响，节制生育和计划生育工作有所放松，避孕节育宣传与技术指导工作趋于停滞状态，原先已建立的避孕药具供应点和指导所停止工作。直到1962年春季，为满足广大群众的迫切需求，市卫生局重新部署计划生育工作，指定各医院及有条件的联合医疗机构、工厂保健站恢复避孕指导门诊，定人定时开展避孕宣传和技术指导。当年全市共结扎输精管171人，结扎输卵管1683人。但由于对节制生育与计划生育的重要意义认识不足，措施不力，没有造成声势，全市的出生率高达34‰。同年12月18日，中共中央、国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，指出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题从毫无计划的状态逐步走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中的既定政策”。根据中央指示精神，市委、市人委提出1963年抓好计划生育的指导思想是：“加强领导，积极开展，保证质量，稳步前进”；工作步骤是：“先城镇，后农村”、“先试点，后推广”；工作方法是：“宣传开路，技术紧跟”。4月29日，成立“杭州市推行计划生育工作委员会”，在市人委的领导下，具体负责组织各部门开展计划生育工作。8月7日，市长办公会议决定：在市推行计划生育委员会下设立办公室，负责办理委员会的日常工作，办公室设在卫生局，具体工作人员由市卫生局负责调配。同时，提倡育龄妇女放节育环避孕、多子女的父母施行绝育手术，规定：凡是放节育环或施行绝育手术的，不论干部、职工还是居民群众，除了享受公费医疗或劳保待遇可以报销外，一律免费。同日，市推行计划生育工作委员会扩大会议研究决定：一是建立各级计划生育委员会或工作小组。二是做好节制生育的技术指导工作。三是做到各种避孕药具品种、规格齐全，及时组织货源，便于群众选购。11月21日，市五届人大通过了《关于积极推行计划生育大力提倡晚婚的决议》。

由于措施得力，在1962年结婚人数比前一年多2千多对的情况下，1963年全市出生率为34.57‰，略高于1962年的34‰。为保障计划生育工作的顺利进行，市人委决定，市推行计划生育工作委员会办公室行政编制为三人，各区计划生育委员会可根据具体情况，配备一至二名专职人员，处理日常事务。

1964年，浙江省计划生育委员会组织近100余名医务人员在萧山城厢、临浦、瓜沥三个区进行了半年的计划生育试点工作。此时，计划生育进入了实质性的工作阶段，急需一个常设机构，8月13日，“杭州市推行计划生育工作委员会”改名为“杭州市计划生育委员会”。随后，市委、市人委召开干部会议，由市长王子达作了关于计划生育问题的报告。报告检查总结了全市上半年推行计划生育工作的情况，分析批判了当前干部、群众对待计划生育的主要思想障碍，并对进一步开展计划生育工作作了具体部署。各城区、各街道、郊区各人民公社和省、市、区属企事业单位的领导干部共600余人参加会议。9月11日，市人委转发了“浙江省人民委员会批转卫生厅、财政厅关于计划生育工作经费开支问题的规定的报告”，并就施行节（绝）育手术的免费范围、联合医疗机构的补贴等有关问题作了补充规定。由于市委、市人委高度重视、措施有力，全市计划生育工作取得了明显成效。据统计，当年1～10月份，全市共施行各种节育手术28796人次，为上年同期的1.85倍；人口出生率为18.47‰（出生17724人），比上年同期的28.8‰（出生27240人）降低了10.33‰（少出生9516人）。根据年底报表显示，全市人口出生率为22.38‰，死亡率为6.14‰，自然增长率为16.24‰，比1963年少生了1.11万人。这是1950年以来全市人口出生率最低的一个年份，也是全市计划生育艰难起步后取得的最好成绩。

1966年文化大革命开始后，计划生育工作受到了严重干扰和破坏，机构被撤消，人员被遣散，干部被下放到农村和农场劳动，使刚刚起步的计划生育工作处于无政府状态。计划生育政策无法落实，导致这一次人口高峰一直持续到1973年。为使计划生育工作尽快恢复正常，1969年5月，省革命委员会生产指挥组下发了“关于批转《全省计划生育工作座谈会纪要》的通知”，要求各级革命委员会把实行计划生育、提倡晚婚晚育提到议事日程上来，当作一项重要工作来抓，抓紧、抓深、抓落实。7月8日，市革委会决定重建杭州市计划生育委员会，并成立了计划生育技术协作组。随后，各地都建立和健全了计划生育领导班子和工作机构，并积极开展工作，结合文革中“破旧立新、破私立公”，深入开展计划生育的思想教育。11月6日，市革委会常委会决定，建立杭州市卫生革命领导小组和工人毛泽东思想宣传队第三团，负责领导全市卫生单位的革委会和工宣队的工作，兼管市计划生育委员会的日常工作。这一时期的计划生育宣传以组织讲师团巡回演讲为主，在宣传方法上以口头为主，辅以广播、墙报、宣传窗、幻灯；宣传范围从城市拓展到人口稠密的农村；宣传内容从节育知识拓宽到宣传计划生育“四有利”（有利于保护母亲、儿童的健康，有利于教养后代，有利于男女职工在生产、工作、学习中充分发挥自己的力量，有利于我国民族的健康和繁荣）；宣传对象从育龄夫妇拓展到青年、学生，严禁早婚早育，提倡晚婚晚育。

（二）艰难推进（1970—1978年）

70年代开始，杭州市的计划生育工作在前期工作的基础上，逐步向前推进。此阶段计划生育推行的主要特点是：恢复机构，实施人口控制双轨制，宣传生育政策，深入技术指导。

1971年7月8日，国务院转发了国家卫生部、商业部、燃料化学工业部《关于做好计划生育工作的报告》，该文件成为全国大力开展计划生育的新起点。随后，省革委会下达了《关于贯彻执行“国务院对计划生育工作指示”的通知》，要求各地恢复机构，修订政策，以点带面，在全省城乡开展计划生育工作。8月，在省卫生厅召开的全省计划生育工作座谈会上，杭州市和余杭县、萧山县、吴兴县、兰溪县、临安县联合向全省发出了《掀起计划生育群众运动新高潮的倡议书》，提出了“晚、稀、少”的要求，决心提前实现国务院提出的一般城市自然增长率降至10‰左右、农村降至15‰以下的目标任务。倡议书发出后，杭州市及各区县率先开始制定人口控制规划，同时利用各种会议和多种形式进行宣传，从城市的工厂车间到农村的生产大队层层培训宣传骨干，并通过这些骨干力量到基层群众中去宣传计划生育政策和避孕节育知识。通过宣传，统一了各级干部的思想认识，将人口计划落实到了工厂农村和户，降低了人口自然增长率，使广大群众的生育观念从以前的“多子多福、养儿防老”转到“晚、稀、少、好”上来，即“大力提倡晚婚，男子25周岁、女子23周岁以上结婚，提倡生得少一点、稀一点，养得好一些，一般每对夫妻以生育两个孩子、间隔四到五年为好”。同时要求抓好“三关”，即“青年晚婚关”、“少子女的计划生育关”、“多子女的节育关”，加强避孕药品的科学研究，扩大免费供应口服避孕药的渠道，方便群众。在各级干部群众的艰辛努力下， 1971年全地区人口出生率普遍下降，实施四项手术109072人，服避孕药64655人。

此时，计划生育避孕技术的研究也有了新的成果。浙江医科大学、浙江仙居制药厂等单位研制合成了女用长效避孕针“诀诺酮庚酸酯”注射液（浙长一号），并在萧山、余杭、临安等地进行了临床试用；杭州立新塑料厂参加了省组织的带铜丝塑料宫内避孕器研制工作，并在杭州、萧山、建德、淳安等地进行了临床使用。

1973年，我国“四五”计划正式提出了“一个不少、两个正好、三个多了，一个家庭有两个孩子最理想”的政策。同年12月，全国第一次计划生育汇报会又提出了“晚、稀、少”的要求，即晚婚晚育最多生两个孩子，间隔四年以上。根据国家的政策要求，全市各级党委、革委会进一步加强了对计划生育工作的领导，各地都建立了计划生育委员会，逐步恢复了组织机构，部分地区制订了“四五”人口增长规划。同时，全省计划会议首次把人口增长指标纳入国民经济和社会发展规划，提出实现“两种生产”一起抓（物质资料生产和人类自身生产）。1975年1月27日，省委作出通报：全省包括杭州市以及所辖的萧山、富阳、桐庐、临安、余杭、建德、淳安等四十个县（市）提前实现了国务院的“四五”人口规划指标，人口自然增长率均控制在15‰以下。

在此基础上，杭州市继续深入开展计划生育技术指导和技术服务工作。通过培训，县级医疗单位基本上能做四项节育手术，公社卫生院能做1-2项。为了确保手术质量，1978年，省计划生育科学技术指导组和省计划生育技术指导站相继成立，负责对全省计划生育手术质量的检查和指导工作。此外，全市从1974年开始为广大育龄夫妇提供免费供应避孕药具并送货上门的服务，从1977年起又开展了妇女病普查普治工作。通过技术服务，基层计划生育工作得以深入开展。在此期间，市革委会两次召开计划生育会议，要求各级党委、革委会把计划生育工作作为“农业学大寨、工业学大庆”的重要内容，切实加强领导，列入议事日程，一年大抓几次。

1978年12月，省革委会在杭州召开全省实行计划生育以来的第一次计划生育、妇幼卫生先进集体和先进个人代表大会。余杭县、拱墅区、杭州第一棉纺织厂被评为“浙江省计划生育红旗单位”，另外有26个基层单位为省受奖单位。此阶段全市人口出生率由1970年的22.08‰下降到了1978年的14.63‰，自然增长率从16.00‰下降到了8.68‰。

二、党的十一届三中全会后，计划生育政策的完善和落实

1978年12月，党的十一届三中全会重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，开创了社会主义现代化建设的新局面，计划生育工作从理论到实践进入了一个新的发展阶段。党中央、国务院把计划生育放到了更加重要的地位，先后下发了《关于控制我国人口增长致全体共产党员、共青团员的公开信》、《关于进一步做好计划生育工作的指示》等文件，转发了国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》，强调：“在我国经济和社会的发展中人口问题始终是极为重要的问题，实行计划生育是我国的一项基本国策”。十一届三中全会以后的十多年里，杭州各级党委、政府都把实行计划生育提到基本国策的高度来认识，列入党政部门的议事日程，在财力、物力上予以积极支持，各项政策措施得到了全面宣传贯彻落实，取得了显著成效。

（一）加强领导，全面推行（1979-1986年）

1、进一步加强领导

十一届三中全会后，各级党委、政府更加重视计划生育工作，使全市计生工作更加广泛深入地开展起来。1979年9月，市委批转了《市计生领导小组会议的情况报告》，要求把计划生育工作的重点放到提倡“一对夫妇只生育一个孩子”、“坚决控制第三胎”上，决定在拱墅区先行一步。拱墅区委、区政府高度重视，在杭州剧院召开了“一胎化”群众表彰大会，表彰了1000多名只生一胎的光荣妈妈。此次大会是在杭州市率先开展鼓励一对夫妇只生一个孩子的宣传活动，在群众中产生了强烈反响。

同时，全市计划生育工作会议，认真分析了全市计划生育工作和人口控制的现状，提出“1980年全地区人口自然增长率要求降到6‰左右，其中七个县降到7‰，市区降到4‰”的要求。会议认为，要实现这一指标，必须坚持“晚、稀、少”的原则，把主攻方向放到“一对育龄夫妇只生一个孩子”上来，严格控制二胎，坚决杜绝三胎。为加强对计划生育工作的领导，市委决定：由市委书记、市革委会副主任周峰同志，市委常委、市革委会副主任袁哨吟同志和市委常委孙可达同志主管和分管计划生育工作。1981年5月9日，市委、市革委会转发了《市计划生育领导小组扩大会议纪要》，指出：今明两年将会出现特大的生育高峰，各级党组织要坚决贯彻中共中央《公开信》中所提出的各项要求，狠抓一对夫妇只生一个孩子的工作，认真落实各项节育措施，为实现今年全地区人口规划指标而奋斗。

数据显示，1981年全市比1980年多出生29000人，增加40%，人口自然增长率上升3.78‰。面对生育高峰的到来和计划生育工作任务的艰巨性，1982年4月5日，市政府召开了计划生育工作会议，制定了当年的人口规划，明确了主要工作要求和人口目标：坚持城镇一对夫妇只生一胎，农村普遍提倡只生一胎，严格限制生两胎，不能生第三胎，努力完成全市人口自然增长率控制在11.5‰的指标。4月23日，市政府批转了《市计划生育工作会议纪要》，明确要从全市人多地少的情况出发，在贯彻执行中发[1982]11号文件和《省计划生育条例（试行草案）》时要从严掌握，必须坚定不移地普遍提倡一对夫妇只生一个孩子，严格控制人口增长。6月2日，市委、市政府召开动员大会，号召全市人民迅速动员起来，积极做好全国第三次人口普查工作。

2、开展宣传教育

这一时期，以计划生育基本国策为主要内容、以算帐对比为主要方法、以经常性为主的大规模宣传教育活动在全市城乡普遍开展。1979年7月，全省第一次马克思主义人口理论学习班在余杭县委党校举办。此后，各县、区相继举办了人口理论学习班，市委党校也安排了人口理论课，不少县、区组织人员深入工厂、街道、大队，采取多种形式宣传计划生育，普及人口理论教育，提高各级干部抓好计划生育的自觉性。各在杭的院校都自觉地投入到人口理论的教育和宣传上。杭州大学、杭州商学院人口理论教师参加了省计划生育宣讲团赴全省后进地区宣传基本国策；杭州市委党校和杭州市师范学院都成立了人口所。人口理论教育开始起步。

同时，全市开始广泛开展计划生育宣传技术服务月活动。1980年春节前后，全市开展了第一次计划生育宣传月活动，以宣传“一对夫妇只生育一个孩子”为中心，强调把宣传教育和落实人口规划、落实技术措施结合起来。1982年11月，全国计划生育宣传工作会议召开，部署在全国开展计划生育宣传月活动。根据中央部署要求，省委、省政府发出《关于开展计划生育宣传月活动的通知》，要求全省城乡在1983年元旦到春节期间开展一次计划生育宣传月活动。活动期间，市中心涌金地区举办了形式多样的计划生育展览，深受群众欢迎；辖区内二十一家省、市、区医疗卫生单位和数百家厂矿企事业单位的医务人员上街宣传优生优育。1983年11月到1984年春节期间，全省又开展了第二次计划生育宣传月活动。11月15日晚，省委、省政府举行了第二次计划生育宣传月活动广播、电视动员大会，杭州各区、县人民群众认真收听收看动员大会，积极投身宣传月活动，形成了较大的声势。上城和拱墅区收看收听人数达15万。各级部门都集中时间、集中力量、集中投入到以基本国策教育为中心，落实“一孩放环，二孩结扎”为重点的节育措施。1983年底，施行四项手术数为307036例，超过了历史最高纪录。独生子女领证率也从1979年的6.25%提高到28.64%。

1986年，杭州市进入了第三次生育高峰。面对计划生育的严峻形势和艰巨的工作任务，9月，市委、市政府召开了计生宣传服务活动动员大会，宣传重点是使计划生育工作方针政策深入人心，服务工作的重点是农村。各县、区和有关部门负责人及部分乡镇主要负责人共200余人参加了大会，市委书记历德馨到会讲话，市长钟伯熙发表了电视讲话，层层发动，认真落实。活动期间，抽调村以上干部3393人，出动宣传车74辆，到基层开展宣传服务活动。一些工作任务较重的县，抓住机遇，加大宣传和工作力度。如临安县委书记汪吉民、县长马时雍分别在妇代会、区、乡、村书记会议和全县广播大会上作了全面动员。建德县委成立了计生宣传服务活动领导小组，在市区设立宣传点，派出文艺宣传队，出动宣传车，上百名医务人员在街头提供咨询，很受群众欢迎。各地通过算人口、土地、粮食帐，使群众受到了一次深刻的爱国主义教育，从而进一步理解了党的基本国策，推动了计划生育工作的开展。10月，各县计划生育领导小组负责人会议在富阳县召开，各县交流了开展宣传服务活动的经验。市委副书记、市宣传服务领导小组组长许行贯在会上指出：以后每年均要集中一定时间开展一至二次规模较大的全市性宣传活动，大力宣传晚婚晚育、少生优生的好处及“一孩上环、二孩结扎”的技术措施。市委、市政府在每年春节前后和九、十月份都要组织一年两次的计划生育宣传月活动，动员广大干部和党、团员在宣传月活动中起模范带头作用，带领广大群众坚决执行计划生育政策。

计划生育宣传月活动声势浩大，工作成效明显。据《杭州日报》报道，在计划生育宣传月活动中，仅一个月时间，全市共培训宣传、技术骨干12.5万余人，印发宣传资料71万份（册），市属七县共做男女结扎手术2.8万多例、放置节育环7300多例。每年宣传月活动结束，市委、市政府都要召开“计划生育宣传月经验交流会”，总结表彰宣传月活动的先进集体和个人。通过计划生育宣传月活动，计划生育这一基本国策深入人心，党的生育政策家喻户晓，中国几千年陈旧的“重男轻女”“多子多福”等旧思想逐步被新思想所代替。

在加强宣传教育的同时，还十分重视用典型示范，促进计划生育工作的落实。1980年3月，在全市1979年度计划生育先进集体、先进工作者代表大会上，市委、市革委会正式命名计划生育成绩显著的拱墅区、余杭县、上城区为红旗单位，表彰了余杭县双桥公社等180个先进集体和420个先进工作者。同时，与会的全体代表向全市发出了《动员起来，响应党的号召，提倡一对夫妇只生一个孩子》的倡议书，使全市计划生育工作掀起了一个新的高潮。在1983年的省计划生育工作先进集体、先进个人代表大会上，杭州市有89个集体和47名个人受到了省政府的表彰，其中余杭县、拱墅区、临安县横溪公社、建德县妇联被授予省计划生育工作红旗单位称号。

3、完善政策措施

全面稳妥地调整生育政策。1984年4月，中共中央下发了【1984】7号文件，允许山区农民生一胎的女儿户，到间隔后经批准再生育一个孩子。此时，群众生育观念处于动荡之中。市委、市政府连续召开会议，一方面统一各级党委、政府的思想，另一方面做好中央7号文件的贯彻落实。市委、市政府在充分调查和测算的基础上，下发了中央七号文件的具体实施意见，有效地调节了生育高峰和政策微调给全市人口控制和计划生育工作带来的冲击。各地在微调政策中都坚持从实践出发，稳步实施。市委、市政府提出要认真贯彻省计生委《关于继续大力抓紧抓好计划生育工作的通知》精神，把计划生育工作重点转入经常化、制度化。1984年底和1985年初，市委、市政府分别召开了农村和城镇的计划生育工作经常化、制度化经验交流会。会议肯定了带有普遍指导意义的十二项制度，即：城镇实行计划生育经济责任制，农村实行计划生育合同制；育龄妇女孕情信息管理制度；外出育龄妇女管理制度；避孕药具“五定”（定药管人员岗位责任制、定药具领发制度、定随访制度、定药具管理人员月会制度、定药具人员培训制度）管理制度；对计划生育有关人员建立“五访五问”制度；对计划生育手术后遗症、并发症病人实行定期检查、定期随访制度；“三检查”、“三教育”制度（婚前检查和婚前宣传教育制度，孕期保健检查和孕期宣教制度，婴幼儿保健、婴幼儿体检和婴幼儿早期教育制度）；计划生育工作人员培训制度；计划生育合情合理照顾制度；计划生育档案管理制度；计划生育月会制度；一些地方建立的老年社员退休、孤寡老人养老、敬老日制度等。

1986年8月，市政府要求各级政府必须加强领导，严格执行计划生育政策，不得在政策许可的范围外再开新的口子，允许生育二胎的只限于农村只生育一个女孩户和确有实际困难的对象，而且要经过批准；对自愿不生二孩的女孩户，要给予鼓励和奖励；对未到间隔生育的，要按计划外二孩处理。当年，全市计划外出生9673人，为1985年的2.9倍，其中二孩占90.5％，90.48％在山区县。富阳、临安、建德、桐庐四个县计划外出生人数过多，突破了省、市下达的人口计划指标。为此，全市采取措施调节生育高峰，同时经省、市政府批准后，确定余杭、萧山两县为试点县，适当延长育龄妇女的生育间隔时间。如萧山推迟了初婚年龄，规定男25周岁、女23周岁或男女合计50周岁为初婚年龄，提倡晚婚晚育，倡导100年少生一代人。余杭县和西湖区规定，除特殊情况外，不开放农村女儿户再生育一个孩子的政策，在平稳过渡生育高峰中为全市作出了贡献。

  4、建设基层组织

为适应计划生育工作形势的需要，各级计划生育队伍机构逐步得到完善。首先，建立健全了四级计划生育工作网络。1984年4月19日，市委常委会研究决定，建立中共杭州市计划生育委员会党组。6月，经中共杭州市直属机关委员会同意，建立了中共杭州市计划生育委员会支部。9月24日，市编委发文，暂定杭州市计划生育委员会机关编制为20名。此后，各县、区计划生育办公室也相应落实了编制人员，基层乡镇（街道）配备了计划生育专管员，村落实了一名管理员（一般由妇女主任担任），四级计划生育工作网络基本形成。其次，基层基础帐、卡、册台帐开始建立。各地普遍举办了以宣传中央【1984】7号文件为主要内容的干部培训班，建立了区、乡、村、组四级计划生育工作网络。培训各级干部1.2万余人次，落实了村级计划生育联络员1.56万人，110万余名育龄夫妇接受了避孕节育知识的宣传教育，使全市人流、引产明显减少，计划生育政策家喻户晓。11月24日，市计生委转发了省编制委员会等四部门《关于认真做好计划生育专职干部招聘与录用工作的通知》，逐步使各级计划生育组织健全、工作落实。

（二）、健全组织，稳步发展（1987-1990年）

1987年至1990年，杭州计划生育工作进入了平稳过渡生育高峰、进一步巩固计划生育工作成果、努力完成“七五”人口计划的关键时期。全市不断健全组织机构、完善工作制度、改进技术服务、强化基础知识教育、推行依法管理，积极探索使计划生育工作经常化、制度化、规范化，从经验管理向科学管理转变的新路子。

1、健全组织机构队伍

为完善干部队伍建设，1987年，市级计划生育机构结束了市领导兼任主任的历史，开始有了专门的领导班子。4月20日，市委决定：王维贤同志任市计划生育委员会党组书记。5月9日，市人大常委会决定：任命王维贤为杭州市计划生育委员会主任。年底，全市共有乡、镇、街道专职干部524人，有4675个村建立了村级计划生育联系员队伍。计划生育是“天下第一难”的工作。为稳定计划生育干部队伍，1988年7月，市编委、市人事局、市财税局、市计生委联合发出《关于充实加强计划生育工作机构和改善基层计划生育工作人员待遇问题的通知》，做出了各级计划生育委员会是同级政府的职能部门，列入行政编制，各级计划生育宣传技术指导站是同级计生委隶属的独立事业单位等规定，解决了各级计划生育工作机构的人员编制和待遇问题。同时，为解决基层从事妇幼卫生和计划生育工作的事业干部职称问题，还成立了市职称评审小组。市计划生育委员会相继成立了初级卫生技术人员职务评审委员会和职改领导小组及办公室，共开展了5次评审，通过了120名初级卫技职务，推荐了21名中级、2名高级卫技职务。全市建立起了一支既稳定又特别能吃苦、特点能战斗、发扬“四千四万”精神（走进千家万户、说尽千言万语、跑遍千山万水，尝尽千辛万苦）的计划生育干部队伍。

2、完善工作制度

 1987年至1988年间，建立了部门协调会议制度和计划生育目标管理责任制。1987年9月15日，市委、市政府召开了第一次计划生育协调会议，明确了市级各有关部门在计划生育工作中的职责分工，强调要进一步加强各部门之间的协调配合，努力完成“七五”人口计划。同时，决定建立市计划生育工作协调会议制度。全市有10个县（市）、区与275个乡镇、32个街道、547个政府（居委会），开始层层签订目标管理责任书，同时还与84个部门、1114个基层企事业单位签订了计划生育目标管理责任书。

1988年至1990年，全市计划生育目标管理责任制向纵横延伸，纵向到最基层的村，横向到市县（区）各个相关部门。3月26日市政府在新新饭店五楼会议室举行了杭州市1988年计划生育目标管理责任书签订仪式，并表彰了1987年度198个市计划生育先进集体、107个先进个人。吴仁源书记、钟伯熙市长、虞荣仁副书记、陈端副市长、徐爱光主任出席签订仪式并作了讲话。陈端副市长代表市政府与各县（市）区政府分管领导在责任书上签字。市计生委对1988年计划生育统计指标和目标管理责任制进行考核。考核采取抽查的方式进行，每县随机抽一乡，一乡抽两个村，考核形式包括开座谈会、看年报、家访等。1989年4月，全省计划生育工作会议在之江饭店召开，会议签订了1989年计划生育目标管理责任书。市政府除与各县（市）、区政府签订责任书外，还与公安、工商、民政、城建、卫生5个部门签订了计划生育目标管理责任书。此外，各县（市）、区政府、各部门、3855个行政村、3380个企事业单位层层签订了目标管理责任书，逐级分解指标。随后，全市计划生育宣传技术指导站站长会议在杭州新侨饭店召开。会议重点讨论了区、乡、镇服务站建设及有关规章制度，并组织与会人员参观了余杭县黄湖镇计划生育技术服务站，充分肯定了余杭县计划生育工作的成绩和黄湖镇服务站的办站方向，建议大力推广这一经验。为了加快县（市）计划生育宣传技术指导站的建设进度，充分发挥投资效益，调动各级搞好指导站建设的积极性和责任心，市计生委下发了关于签订计划生育宣传技术指导站建设责任书的通知。8月15日，市计生委又下发了杭州市计划生育技术服务、药具管理规章制度（试行）。该规章制度的执行情况，将纳入年终计划生育目标管理责任书中指导站建设范畴考核。

 3、改进技术服务

1987年，杭州市计划生育工作会议提出，要做好孕前宣传和技术服务，以减少计划外怀孕数，保障育龄妇女的身体健康，从孕后型管理转向孕前型管理。在技术服务上，坚持落实以“一胎放环，两胎结扎”为主的综合避孕节育措施。10月，市卫生局、财税局、计生委联合发文要求卫生部门改善服务态度，提高医疗质量，加强优生优育和妇幼保健工作，切实做好计划生育手术并发症病人和病残儿童的鉴定治疗工作，开展节育手术优质安全评奖活动，确保计划生育手术的质量。当年，全市施行四项节育手术14.22万例，无一例手术事故发生。

同时，加强指导站、服务站建设。1988年春节后，市计划生育宣传技术指导站工作人员由原来的10人增至20人。年底，全市六县一区的指导站及31个区、乡镇服务站按人员、装备、工作用房“三配套”的要求坚持边建边开展工作。市计生委向验收合格的15个区、乡镇服务站免费赠送了各类器械，并对服务站人员开展业务培训。乡镇计生服务站的建设为孕前管理提供了重要阵地。

 4、深化依法管理

针对外来流动人口逐年增加，计划外生育严重，个体计划生育管理存在着工商部门无人管、街道很难管、计生部门无法管的“三不管”现象，1988年1月，市政府下发了《关于抓好春节期间流动人口计划生育管理工作的报告》，把流动人口计划生育管理摆上了议事日程，要求各有关单位密切配合，做到条块结合、块块管理、条条把关、堵塞漏洞。次年5月，市政府颁布了《杭州市外出外来人口和个体工商户计划生育管理暂行办法》，把流动人口计划生育工作纳入依法管理的轨道，把落实《暂行办法》纳入部门人口与计生目标责任制。1989年12月29日，《浙江省计划生育条例》。《条例》共七章五十五条颁布，分别为总则、生育节制、节育措施、流动人口计划生育管理、奖励与处罚、机构和人员、附则。该地方性法规的修订进一步规范和完善了我省的生育政策，明确规定了全省符合条件的11种对象的夫妇生育第一个孩子后，经批准可以有计划地安排生育第二个孩子。《条例》还对实行晚婚晚育和计划生育的家庭在婚假、住房分配、农村宅基地审批、独生子女父母等方面规定了奖励政策，并且针对全省流动人口日益增多、计划生育管理难度增大的实际，增加了“流动人口计划生育管理”的规定。1990年，市政府先后召开市级计划生育协调会议和全市计划生育工作会议，部署《暂行办法》的宣传、贯彻和落实，以及九、十月份开展的宣传服务月活动。市工商局、市个体劳动者协会联合发出《关于加强对个体工商户计划生育管理的意见》，要求各县（市）区工商局和基层工商所，都要加强对个体工商户计划生育工作的领导，把此项工作列入议事日程，并纳入局、所的目标管理内容，层层签订计划生育管理责任书。通过对《暂行办法》的宣传贯彻和落实，全市流动人口计划生育基本形成了齐抓共管、条块结合、行业管理的管理体系。12月25日，市政府召开《杭州市外出外来人口和个体工商户计划生育管理暂行办法》检查验收和部门计划生育管理考核动员会，会后抽查验收了51个单位。

杭州市进一步规范管理手段，不断健全各项规章制度。1990年是全市依法推进计划生育工作取得重大进展的一年，共清理了1985年以来的遗留问题5058例，基本完成了清理任务，并通过签婚育合同和发通知书等方法规范了生育行为。全市七个县（市）区和三个城郊区先后制订了贯彻《条例》的暂行规定，270个乡镇、街道修订了乡规民约。当年3月，市计生委聘请市第二律师事务所高级律师曹星及马建尧、吴小明律师为常年法律顾问，并成立了行政复议小组。

经过全市广大党员干部的不懈努力和群众的大力支持，全市控制人口增长工作取得了显著成绩，“一对夫妇只生育一个孩子”已逐步成为广大育龄夫妇的自觉行动，生育模式已由早婚、早育、多生、密育转变为晚婚、晚育、少生、优生。据统计，“七五”期间，全市累计出生41.5万人，比控制指标少生近2.5万人，年均出生率为14.81‰，年均自增率为8.72‰，完成了“七五”人口控制指标，较好地调节了第三次人口出生高峰。

三、党的十一届三中全会前后计划生育工作的经验和教训

回顾从新中国建立到二十世纪九十年代初期计划生育工作的历程，是国家生育政策与群众生育意愿之间剧烈冲撞，是几千年传统的“早生贵子早享福”、“多子多福多男儿”、“养儿防老”陈旧生育文化与现代的“生男生女一样好”、“男女平等”、“一对夫妇只生一个孩子”等新型生育文化的冲撞，把数千年的时空跨越浓缩成一个历史瞬间，让亿万家庭在涉及个人和家庭切身利益的大事上实现“急转弯”，这不可避免地使计划生育工作成为“天下第一难事”。然而，杭州市的计划生育工作在市委、市政府的正确领导下，经过几代人艰苦卓越的努力，取得了巨大的成绩。广大计划生育干部以“组织千军万马，走遍千家万户，说尽千言万语，想尽千方百计，历尽千辛万苦，为了千秋万代”的精神，以“不管东西南北风，咬定青山不放松”的工作毅力，全力做好计划生育工作，既有效地控制了人口过快增长，使全市从“四五”到“七五”连续二十年完成了国家、省下达的人口计划指标，又不断改进工作方法，开拓创新，开展宣传服务，进一步密切了党群、干群关系，有力地支持了全市经济社会的协调发展和可持续发展。

全市的计划生育工作在近四十年的实践中积累了丰富的经验，归纳起来主要有以下几方面：

（一）始终坚持计划生育基本国策，把人口与计划生育事业放到与经济建设同等重要的地位  市委、市政府切实把中央精神与杭州的实际结合起来，把人口与计划生育作为全市一项经济社会发展大事来抓，取得显著的效果：一是人口过快增长得到有效控制，速度明显趋缓，促使全市出生率大幅度下降。1990年全市的出生率为13.37‰，自然增长率为7.26‰，大大低于1950年的34.56‰、20.28‰和1956年的32.50‰、23.6‰，使全市人口再生产类型实现了由“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变。二是在各级党委、政府的领导下，经过广大干部和群众的共同努力，人们逐步摆脱了传统生育观念的羁绊，少生优生、晚婚晚育的新风尚正在形成。三是自上而下建成了一支思想好、作风正、肯吃苦、懂业务、会管理的计划生育行政管理队伍，以开展孕前管理和宣传服务为基本目标的技术服务队伍和无私奉献的群众志愿者队伍，逐年递增对计划生育使用的经费投入，保证了计划生育事业的健康发展。

（二）始终坚持执行《浙江省计划生育条例》，稳定生育政策，推进计划生育依法管理  自1982年3月省人大颁布实施《浙江省计划生育条例（试行）》以后，全市广大干部群众通过宣传增强了实行计划生育的自觉性和法制观念。“七五”期间农村独女户开“口子”后，第二次生育高峰的人口进入婚育期，在人口形势十分严峻的情况下，市政府断然决定，实施生育政策与人口计划“双轨控制”，使现行生育政策既有利于控制人口，又照顾到群众实际困难，经过大规模的宣传教育使绝大多数群众接受了政策，并做到了政策的长期稳定、严格执行，避免了大的反复，对控制人口过快增长起到了十分重要的作用。通过全市上下的艰苦努力，平稳地渡过了人口出生高峰期，进一步密切了党群、干群关系，树立了计划生育的良好形象。

（三）始终坚持加强部门协调，形成全社会齐抓共管，综合治理人口问题的新局面  全市自开展计划生育工作以来，一直坚持各个部门通力协作，从在全省会议上发倡议书到响应党中央关于计划生育的一系列方针政策的贯彻实施，杭州在市委市政府的正确领导下，在宣传部、组织部、总工会、共青团、妇联、财税局、卫生局、民政局、公安局、交通局、工商局等部门以及各新闻单位的大力支持和协作下，有效缓解了历次生育高峰，促进了计划生育事业的发展，强化了对全市人口问题的综合治理。

（四）坚持各级党政领导亲自抓、负总责，稳定生育政策不动摇是搞好计划生育工作的重要保证  几十年的计划生育历史经验告诉我们，要转变广大群众的生育观念，从“积谷防饥，养儿防老”到提倡“一对夫妇生一个，生儿生女一样好”的急转弯中，稍有政策波动，人口的增长就会大起大落。一直以来，全市始终坚持各级党政领导亲自抓、负总责，在每次贯彻落实中央政策时，各地党委、政府都将计划生育工作作为“天下第一难的事”，主要领导亲自部署、亲自带队下农村宣讲，坚持稳定生育政策不动摇，使广大群众逐步接受了党的生育政策，保证了全市计划生育事业的健康发展。

（五）坚持以“宣传教育、避孕节育、经常性工作”为主的密切党群、干群关系的有效工作方法  在计划生育工作中，由于没有经验，开始以每年抓1-2次的计划生育宣传服务活动代替常规工作，集中一段时间大规模地搞节育手术，使部分不适应手术的育龄群众留下了后遗症，集中大量干部做群众工作，也出现了粗暴的工作方法，在一定时期和阶段使党群、干群关系受到了严重的影响。自80年代末以来，全市开始寻求科学管理的新方法，积极探索以“宣传教育为主、避孕节育为主、经常性工作为主”的“三为主”工作方法。从市本级到各个区县（市）及乡镇（街道）都有了一套分类分期宣传教育的工作新机制，有了专门从事避孕节育手术和免费供应避孕药具的计划生育宣传技术指导站（服务站），培养了一支专业从事人口与计划生育事业的干部队伍，使全市党群、干群关系得到了进一步的改善，计划生育工作得到了广大群众的支持和理解。

十一届三中全会前后的计划生育工作已成为历史，但这一时期的人口与计划生育政策的全面宣传贯彻是空前的，广大干部群众为之作出的努力和奉献也是巨大的，其工作成效为全市人口类型由“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的转变起到了根本性的作用，也为90年代及21世纪的人口与计划生育工作逐步走上规范化、制度化、科学化和法制化的轨道，为人口与经济社会的协调稳步持续发展奠定了良好的基础。