改革环保管理体制 加强环保法制建设

改革环保管理体制  加强环保法制建设

——改革开放后杭州环保体制法制的建设与完善

杭州市环境保护局

环境是人类生存、发展的基本条件。环境污染与工业化、城市化的进程相伴而生。当环境问题日益凸现和加重时，环境保护事业引起了人们的重视和加强。自20世纪70年代起，杭州市委、市政府就开始正确处理保护与发展的关系，认真贯彻执行党和国家制订的环境保护方针、政策和法规，不断改革环境管理运行机制，全面推进了杭州环保事业的新发展。

一、建立、改革与完善中的环保管理体制

1、市县环境保护管理机构的建立

1973年8月5日至20日，国务院召开了全国第一次环境保护会议，把环境保护工作提到国家的议事日程，标志着社会主义时期中国环境保护事业正式起步。会议期间，国务院颁发了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，这是社会主义时期我国第一个环境保护的行政规章。《规定》首次提出了我国开展环境保护工作的三十二字方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”，并明确规定杭州市是全国十八个重点环境保护城市之一，对杭州环境保护工作提出了不同于一般省会城市的高要求，从而为杭州环保事业的后继发展创造了不同于一般城市的优越条件，起到了极大的推动和鞭策作用。

杭州市革委会副主任周峰出席了此次会议。会后不到一个月，市革委会就建立了杭州市环境保护领导小组及其办公室，由周峰兼任领导小组组长，朱丹任办公室主任。同年10月，中共杭州市委、杭州市革委会，在富阳县召开了全市第一次环境保护和科技会议，传达贯彻了全国第一次环境保护会议精神，酝酿、讨论了全市环境保护工作。随后，市委批转了《杭州市环境保护会议纪要》（市委（1973）227号），标志着社会主义时期杭州环保事业的正式起步。

按照国务院《关于保护和改善环境的若干规定》和市委批转的《杭州市环境保护会议纪要》规定，从1976年开始，杭州市计委、建委、经委、化工局以及一些大、中型企业都明确了分管环境保护的领导，并配备了专职或兼职的环保管理人员。但受“文化大革命”的影响，政府机关的日常工作受了严重干扰，不能集中精力抓环境管理，全市的环保事业也只能在艰难的社会环境中缓慢发展。

党的十一届三中全会后，不仅经济建设步入有序、快速发展的轨道，环境保护也逐步被重新提到了各级党和政府的重要议事日程。1981年，临安县、建德县、余杭县、富阳县、桐庐县、淳安县和萧山县等7县政府，建立了县环境保护办公室。其中，萧山县环境保护办公室为县政府的二级职能管理机构，隶属于县政府计划委员会，其余均为县政府的一级职能管理部门（正科级）。与此同时，杭州市编制委员会批准上城、下城、西湖、拱墅、半山等5个区政府设立环境保护站，隶属区建设局；江干区政府设立环保科。同年，在政府管理机构改革中，除萧山县外，其余6个县的环境保护办公室均降为二级职能部门，并入县政府建设局。

当年，国务院在《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》（国发（1981）27号）中，特别强调“要搞好首都北京和杭州、苏州、桂林的环境保护”，把杭州从1973年确定的全国18个重点环境保护城市中升到了“重中之重”的地位。但是，当时杭州市环境保护的职能部门——杭州市环境保护办公室力量十分单薄，只有13个工作人员；各县政府的环保机构也刚建立，不健全；区政府仍没有专司环境保护的管理部门，与杭州作为全国重点环境保护城市的重点地位很不相称，不能胜任日益繁重的环保工作要求。

针对这一情况，1983年，在政府机构改革中，为适应经济建设和社会发展对环境保护管理的新要求，市委、市政府采取了加强政府环境保护管理机构的措施，建立了杭州市环境保护局，为杭州市人民政府统一管理全市环境保护的一级职能部门。次年8月，杭州市编制委员会核准市环保局机关行政编制数为35人，比市环保办撤销前在册人员增加22人，从组织机构上加强了杭州市政府的环境管理工作力量。1985年至1991年，余杭、桐庐、临安、富阳、建德、淳安等6个县政府也相继建立了县环境保护局，萧山市政府建立了市环保局，进一步健全了政府环保管理机构。

2、市、县、区政府环境保护综合决策和协调机构的建立

1983年底，国务院召开了第二次全国环境保护会议。会后，国务院颁发了《关于环境保护工作的决定》（国发（1984）64号），明确规定环境保护是我国的基本国策。

根据《决定》精神，杭州市人民政府在《第二次杭州市环境保护会议纪要》中，决定建立杭州市和各县、区政府的环境保护综合决策、协调机构，即市、县、区人民政府环境保护委员会。

1985年12月，杭州市人民政府成立环境保护委员会，由副市长王邦铎任主任，市环保局局长沈钢任副主任，市直属有关部门和辖县、区政府分管环境保护的领导为成员。市环委会的主要职责是讨论、酝酿由市政府批准出台的重要环保对策，讨论、安排全市年度环保工作任务，表彰、推动市属各部门和辖区政府环保工作，协调处理重要的环境问题，一般每年至少召开1～2次全体委员或扩大会议。随后，市辖各县、区人民政府也都相继建立了由分管环境保护工作的县、区政府领导为主任、政府有关部门分管环境保护工作的部门负责人为成员的县、区政府环境保护委员会，统一协调处理辖区的重要环境保护问题，成为县、区政府对辖区环境保护的综合决策和协调机构。随着政府换届时领导和相关部门负责人的人事变动，市、县、区政府环境保护委员会也及时补充和调整了成员，确保了环委会在政府环境决策中的连续性和作用的稳定发挥。

3、加强环境监测、科研和环境监理机构

随着杭州经济的发展，环境污染日益加重，建立、健全环境保护管理工作中的监测、科研等技术支撑部门和环境现场监理执法部门越加迫切，特别是各县缺少环境监测、监理部门，为政府对环境保护的科学决策和管理了带来诸多不便。1976年4月，市革委会批准建立了杭州市环境监测站（全民事业单位），有编制40～50人，隶属杭州市环境保护办公室。建站后，即开始了对杭州水系、市区大气环境和交通干线噪声的监测工作，使市政府的环境保护决策和管理工作有了科学技术的支撑力量。1980年10月至1981年6月，富阳、萧山、建德、桐庐、淳安、余杭、临安等县政府，也先后建立了县环境保护监测站，对辖区的大气环境、水系环境和主要城镇的环境噪声，开始了定点、定期、定项目的监测工作。

1984年，经市编委批准，先后建立了杭州市环境保护排污收费管理站，隶属于杭州市环保局领导；建立了杭州市水系环境保护监测管理总站，负责全市水系环境的监测和管理工作。1988年，杭州市环境保护排污收费管理站更名为杭州市环境保护排污监理所，加强了环境现场的监理、检查职能。

除此之外，为了加强县（市）、区环境保护监理工作，杭州市所辖7县和萧山区、余杭区都先后建立了环境保护监理站，作为县、区政府环境保护管理职能部门的环境保护现场监理、执法机构，隶属县、区政府环保管理部门。至1992年底，全市市、县（市）、区环保系统人员共430名，其中市环保系统190名，县（市）级240名。

2002年9月，根据国家环保总局《关于统一规范监察机构名称的通知》要求，杭州市环境监理处更名为杭州市环境监察支队，更名后的其单位性质、机构规格、编制员额和经费形式均不变；各县（市）、区环境保护监理站，也统一更名为县（市）、区环保局环境监察大队，并重新核定人员编制共120人。市、县（市）、区环境保护监察队伍的建立和加强，构成了市、县两级环境监察网，健全了环保管理运行机制，加强了环保的现场管理力量。

4、市区环境管理体制的改革与完善

随着杭州市经济的快速发展，城市化的步伐加快，城市规模不断扩大，城市环境保护的任务日益加重，城市环境管理的整体性增强，迫切要求杭州市政府建立集中、统一的市、区环境管理体制，以适应新的要求。1995年，在学习考察重庆、武汉、青岛、大连等兄弟城市的环保管理经验后，市委、市政府决定改革市区环境保护管理体制。

1996年7月，经市编委批复，调整了市区各区环境保护管理体制，在区环境保护管理站的基础上组建了区环境保护处，均为全民所有制事业单位，隶属杭州市环境保护局领导。此后，为进一步健全全市的环保运行机制，又相继建立了一些环保管理机构。如：建立杭州市机动车废气污染管理办公室，人员编制10名，正处级全民所有制事业单位，隶属市环保局领导，业务上接受市交通局、市交警支队指导；建立杭州市环境信息中心，人员编制10名，正处级全民所有制事业单位，隶属市环保局领导；建立杭州市环境保护宣传教育培训中心，人员编制20名，副处级全民所有制事业单位，隶属市环保局领导；批准杭州市环境科学研究所单设（原与市环境监测中心站合设，两块牌子、一套班子），增挂杭州市环境管理体系认证咨询中心牌子，人员编制35名，其中专业技术人员28名。

为加强党政机关对环境综合管理的职能，2001年12月，市政府批准杭州市环境保护局在原有职能基础上进行调整，将“制定本市环境保护产业政策和发展规划”的职能划给杭州市经济委员会，将“社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染”的行政处罚权、“城市饮食服务业排污行为”的行政处罚权划给杭州市城市管理行政执法局，并新增农村生态环境保护、机动车污染防治监督管理、生物技术环境安全、电磁辐射和光污染环境监督管等9项职能。在此基础上，经市委、市政府和市编委批准，又调整了各县（市）、区的环保机构，先后设置了余杭区环境保护局、萧山区环境保护局，为主管环境保护工作的区政府组成部门，隶属区政府领导；建立了上城、下城、西湖、江干、拱墅、滨江六个城区环保分局，为市环保局派出机构，同时核销各城区环保处事业编制，实行国家公务员制度管理。同时，对县（市）环保局的领导体制作出调整，将富阳、建德、临安、桐庐、淳安五个辖县及县级市环保局领导体制改为由杭州市环境保护局和当地县（县级市）政府双重领导、以当地政府为主的管理体制。5个县（市）的环境保护机构均为独立建制，共核定机关行政编制48名，实际环保行政管理人员78人。

除此之外，2002年4月，杭州下沙经济技术开发区（浙江杭州出口加工区）管委会进行了机构调整，将环境保护局并入区规划建设局，核定行政编制6名，负责区域内的环境保护工作，行政上由经济技术开发区管委会管理，业务上受市环保局指导。8月，杭州高新技术产业开发区和滨江区调整了管理体制，实行“两块牌子，一套班子”，履行双重职能，设立“杭州市环保局高新开发区（滨江）环保分局”，是市环保局派出机构，行政上由高新开发区（滨江）管委会管理，业务上受市环保局指导。次年5月，组建了西湖风景名胜区环境保护局，核定行政编制11名，负责辖区内的环境保护工作，行政上由杭州西湖风景名胜区管委会管理，业务上受市环保局指导。

自2003年起，市委、市政府开始加强对生态市创建工作和城乡环境综合整治工作的领导，先后成立了杭州生态市建设工作领导小组和杭州市环境污染整治工作领导小组，分别由市委书记王国平和市长孙忠焕任组长，并下设办公室，由市环保局局长陶柏文任主任和副主任。随后，各县（市）、区也都迅速建立了领导小组，实现市、县（区）两级上下联动，加快推进生态建设与环境保护，加大对环境污染整治工作的监督检查力度。2005年5月21日，市委办公厅、市政府办公厅下发了《杭州市生态建设与环境保护工作督查方案》，成立了由市级23个职能部门组成的污染整治5个专项督查组，分别由杭州市环保局、市建委、市经委、市委宣传部和市监察局牵头，明确了各专项组的相应职责，建立了工作制度，保障了环境污染整治工作的顺利进行。

二、环保八项基本制度的推行

1979年至1989年，为了推动政府环境保护管理工作的“三个转变”，国家建立了八项环保基本制度。杭州市各级党委、政府积极贯彻执行环境保护的八项制度，使杭州的环境保护管理工作实现了由技术管理向法制管理、经验管理向科学管理、微观管理向宏观管理的“三个转变”。

1、贯彻“预防为主”的环保方针，实行建设项目环境影响评价制度

为了严格控制新污染源的产生，考虑环境对污染物的允许容量，国家法律明确规定，环境保护贯彻“预防为主”的方针，实行新建项目对环境的影响评价制度。依据国家法律规定，结合实际，杭州市也陆续出台了相应的规章。

1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定新建、扩建的建设项目必须提出环境影响报告书，从法律上确立了环境影响评价制度。之后，国家计委、建委、经委、国务院环境保护领导小组《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》中，又明确规定：“从1981年起，对新建、扩建的大中型项目，凡可能产生污染、影响环境者，必须提出环境影响报告书”。杭州市计委、建委、经委、环保办迅速联合转发了这一通知。1981年5月，杭州玻璃厂向杭州市革委会环保办提出了《关于扩建九机生产线可行性的报告》，因该厂在编制建设项目计划任务书之前没有编制建设项目环境影响报告书，该项目未被同意列入基建计划。这是杭州市环境保护部门执行环境影响评价制度审批的最早的建设项目之一。是年，市环保办审批了杭州热电厂、杭州汽轮机厂等单位新建、扩建的大中型建设项目环评书。

此后，杭州市的大、中型建设项目，一般都能坚持执行环境影响评价制度。1986年6月，国家环保局颁发了《建设项目环境影响评价证书管理办法（试行）》，加强了对环评单位的管理并实行资格审查制度；次年3月，国家计委和国务院环委会又颁发了《建设项目环境设计规定》，对设计阶段执行环境影响报告书（表）的编审作了规定。自此，杭州市的建设项目环境影响评价制度走上了规范化的轨道，执行率逐年提高。

随着城市的不断发展，在风景名胜区、饮用水源保护区、居民稠密区等环境敏感区域和重点工程建设项目中出现了新的污染源。为了加强对新污染源的控制，市环保局对建设项目环境影响评价制度，提出了新的规范要求。

1992年，市环保局对建设项目编制环境影响报告书(表)提出四条要求：总投资在50万元以上的18个重污染行业的生产项目，总投资在100万元以上的生产性项目，在西湖风景名胜区、饮用水源保护区、居民稠密区等环境敏感区域的建设项目，有4吨/时以上燃煤锅炉的非生产性项目，均必须编报环境影响报告书(表)，否则一概不予审批。“三资”项目(中外合资经营、中外合作经营、外商独资经营的企业)也按此规定执行。各类开发区、度假区、经济小区、工业小区均实行“区域环评总量控制”。对无需编报环境影响评价报告书(表)的项目，实行申报备案，建立开发建设项目审批备忘录。

1993年至2000年，市、县(市)、区环保部门共审批建设项目近15000个。期间，对西湖风景名胜区范围内的建设项目，建立了“两委四局”(市计委、建委、环保局、规划局、土管局、工商管理局)联席会议审批制度，禁止审批严重污染环境、违反西湖风景名胜区总体规划和影响景观的项目。此外，市环保局为适应市场经济条件下建设项目审批和管理的要求，建立了建设项目审批、审查、验收工作流程，实行工作人员AB角制度、重大建设项目集体审议制度和审批反馈制度；对重大项目或环境敏感项目推行公众参与制度，严格控制了新污染源的产生。

2、严格控制环境污染，建立建设项目环保“三同时”制度

1973年11月，国务院颁布的《关于保护和改善环境的若干规定》中规定，建设项目必须实行环境保护工程“三同时”制度，即建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。次年，杭州新华造纸厂、杭州万里化工厂、杭州电化厂等市属工业企业的基建项目，都依照国家规定执行了环境保护“三同时”制度，成为了杭州市第一批执行环保“三同时”的企业。

1977年8月，杭州市计划委员会、市基本建设委员会、市环境保护办公室联合转发了浙江省计划委员会等三个部门《关于对建设工程必须严格执行“三同时”规定的通知》，明确规定：有污染源的新、扩、改建的工业、科研等项目建设时，须将“三废”治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产运行；9月，市环境保护办公室等五个部门又联合转发了浙江省环境保护领导小组等五个部门《关于建设工程环境保护措施审批办法的通知》，规定了建设工程环保措施的审批程序。这是杭州市为控制新污染源而建立的关于基本建设项目环境保护管理制度的尝试。

1979年以前，实行环保“三同时”的只有在杭州市区及县境的市属工业企业建设项目；1980年以后，各县属以下企业建设项目也开始执行这一制度。但是，由于大多数项目的污染治理资金没有落实，在1981年市区大中型新、扩、改建的51个项目中，基本执行环保“三同时”的只有11个项目，执行率较低。此后，杭州市建设项目环保“三同时”得到了进一步重视，执行率也不断提高。据统计，1981年至1985年，全市新、扩、改建的大中型建设项目和投资500万元以上的重点技术改造项目43项，执行了环保“三同时”的项目36个，执行率达到83.7%。其中，1984年建成的杭州热电厂，采用旋风和文丘里干、湿两级除尘，除尘效率稳定在92-94%之间，湿法除尘喷淋水等废水经处理后全部回用，减轻了对杭州市区的大气环境和水体的污染。同年扩建投产的杭州半山电厂12万5千瓦发电机组，采用高效率的电除尘装置，除尘效率达98%；每天51.84万吨冷却发电机的冷却水全部循环回用，解决了对附近水域的热污染，避免了对农作物灌溉的影响。

在严格建设项目环保“三同时”管理的基础上，杭州市也加强了对建设项目环保工程的竣工验收和环保执法检查工作。 1991年至1995年，建成投产验收项目2854个；验收项目总投资额61.50亿元，其中环保工程投资1.83亿元，占总投资额的3%；市区建设项目“三同时”达标率为99.20%，县(市)项目达标率为64.20%。此后，全市执行环保“三同时”验收项目的执行率和合格率逐年提高。到2000年以后，执行率和合格率连年达到100%。

通过贯彻执行建设项目环保“三同时”制度，严格建设项目环境保护的前置管理，基本上控制了新污染的发展势头。

3、运用经济手段管理环境，实行排污收费制度

“污染者付费”，这是世界上实行市场经济机制的国家在环境保护上普遍遵循的原则。中国在环境保护的管理制度中也引进了这一原则，运用经济手段管理环境，实行排污收费制度。

《中华人民共和国环境保护法（试行）》第28条规定，排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企事业单位，必须缴纳超标准排污费，并负责治理。根据《环境保护法》的规定，自1980年1月起，经浙江省革委会批准，在杭州市区和萧山县龙山化工厂内，开始征收工业废水超标排污费。是年，杭州市革委会环保办对杭州炼油厂等60家工业企业征收了废水超标排污费。全年应征收584.23万元，实际缴纳573.33万元。

此后，各县（市）也陆续开始实行排污收费制度。1981年8月，富阳县政府决定对富阳酒厂等县属企业分三批开征废水超标排污费；10月，余杭县政府决定对余杭造纸厂等34个厂（矿）开征废水超标排污费；次年，萧山、建德、临安、桐庐、淳安等县也开展了此项工作。从这一年起，七县对排放工业固体废物的单位也开征了排污费。

在此基础上，根据国家的规定，排污收费开征的项目和范围不断扩大：烟尘超标排污费，1981年市区开征，1983年各县（市）开征；工业噪声超标排污费，1983年市区开征，1989年各县（市）开征；排污水费，1988年市区及各县均开征；建筑施工噪声，1989年9月起，市区对未经环保部门批准在夜间9时后进行建筑施工作业的单位征收排污费。

1993年，国家环保总局决定在杭州市、柳州市试行排污收费改革试点工作，开征二氧化硫排污收费。经杭州市政府批准，从当年5月20日，市物价局、财税局、市经委、环保局等发出《关于开征二氧化硫排污费的通知》，对市区使用燃煤的工业企业开征二氧化硫排污费。此后，征收面逐年扩大。至1995年底，市辖7县（市）也对排放二氧化硫的工业企业开征了排污费。

1998年，杭州市被国家环保总局、国家发展计划委员会、国家财政部确定为全国三个排污总量收费试点城市之一，市政府成立了排污总量收费领导小组，批准了《杭州市总量排污收费试点实施方案》。是年7月1日，市区开始实施总量排污收费；10月1日，开始对机动车实施总量排污收费。经过1年的初步试点收费后，从1999年起，市区全面开征总量排污费，7县(市)开始实施总量排污收费。是年12月，杭州市总量排污收费试点通过了国家环保总局等三部委的验收。

1995年至2000年，全市共征收排污费约5.12亿元。

4、政府对辖区环境质量负责，建立政府环保目标责任制

《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。由这一法律规定所确立的各级地方政府在辖区环境保护中的“负责”地位，使政府环境保护目标责任制在八项环保基本制度中，具有龙头作用。

1989年3月8日，杭州市人民政府与浙江省人民政府签订了第一个环境保护目标责任书。责任书围绕杭州市环境保护的中心任务，将城乡环境综合整治、工业污染防治、环境管理及自然生态保护等方面内容，细化为若干项目。从这一年开始，为确保省政府与市政府所签订各项责任目标的贯彻落实，并结合解决本市的突出环境问题，市政府每年都与各县（市）、区政府以及市计委、经委、建委、环保、市政公用、园文、农委、公安交警、市容环卫等相关部门签订环保目标责任书。各县（市）、区政府也把本级政府当年的环保责任目标以及本地急需解决的环境问题，分解、细化到各乡、镇政府、有关部门、重点污染排放企业，使政府的环境保护责任目标“层层分解，各级负责”，“竖到底，横到边”，真正实现了环境保护责任目标的齐抓共管。各级政府环境保护目标责任书，一般都在年初，由分管环境保护的政府首长代表签署。考核项目采用百分制计法，年度完成情况由下级政府向上级政府书面报告，并申请验收，由上级政府组织考核、验收。圆满完成责任目标者，政府给予奖励；未完成项目，扣分并给予批评。

1992年后，市委、市政府进一步健全了政府环保目标责任制，加强了考核工作。各时期、各年度市委、市政府提出的重要环保目标都纳入了政府目标责任制的内容，使责任制充分发挥着“龙头”作用。自当年起，省政府与市政府签订的环境保护目标责任书，改为政府任期环保责任制，每届任期签订五年政府环境保护责任目标，同时制订年度实施计划。省政府每年考评一次，并在全省公布考核成绩和名次。1989年至1995年，杭州市在全省九个被考核城市中，均名列前茅。

此后，为进一步体现地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，环保目标责任制被摆到政府工作的议事日程上，并与考核政府领导政绩挂钩，年度环保目标责任书签订也改在年初“两会”期间，由市长和各县(市)、区长，市属有关委(办)主任、局长签订。1999年，市政府颁布了《杭州市政府环境保护目标责任制考核验收和奖惩办法》，市纪委、市监察局、市环保局共同制订了《关于严肃环境保护管理有关纪律的规定》，并在年度环保目标责任考核中开始实施。由市政府牵头，市环委会组织市纪检、市委组织部、市环保局等部门进行检查考核。

1989年至2003年，市政府与各区、县（市）政府及市直单位签订环保目标责任书共计2857项，完成率达95%以上。这些责任项目的完成，在提高城镇环境质量、加快环保基础设施建设、加大城乡环境综合整治力度、加强工业污染防治、保护生态环境、加强环境管理和执法力度等方面，都取得了明显的效果。

进入新世纪后，杭州市进一步深化了政府环保目标责任制。2004年，市政府与各区、县（市）政府及市直相关部门，签订了年度生态建设与环境保护目标责任书。由市生态领导小组、市环委会、市创建国家环保模范城市领导小组牵头，市四套班子领导和市委督查室、市委组织部、市人大城建环保委、市政协办公厅等单位组成的年终考核组，对各责任单位完成年度目标责任书情况进行考核。淳安县政府等12个单位被评为完成任务优秀单位，富阳市政府、建德市政府被评为完成任务创新单位，萧山区政府等19个单位被评为完成任务良好单位。次年，孙忠焕市长又与各县（市）、区政府及市直相关部门签订了2005～2007年环境污染综合整治目标责任书，主要内容为实施“1278”环境污染整治工程及“1250”生态建设工程。通过由杭州生态市建设工作领导小组、市环境污染整治工作领导小组与市人大常委会、市政协有关领导组成的考核组的考核，江干区政府等10个单位被评为完成优秀单位，建德市政府等2个单位被评为完成创新单位，上城区政府等27个单位被评为完成良好单位。

5、积极治理老污染源，实行污染源限期治理制度

1979年9月，杭州市计委、工交办公室、环保办公室联合转发了浙江省计委、工交办公室、环保领导小组下达的杭州市工业企业污染限期治理名单，杭州红星化工厂、杭州永明树脂厂、杭州电化厂、杭州硫酸厂、杭州农药厂、杭州炼油厂、萧山树脂厂、富春江冶炼厂、富春江水泥厂、昌化207矿、昌化208矿、杭州闸口发电厂等30家企业被列入首批限期治理名单。与此同时，市革委会环保办公室又公布了一批工业企业重点污染限期治理名单，包括杭州第二中药厂、杭州灯泡厂、张小泉剪刀厂、杭州重型机械厂、横山钢铁厂、建德铜矿、杭州毛巾被单厂、杭州染丝厂、杭州木材厂等9个市属工业系统及杭州钢铁厂等省属工业企业，共计31家。在公布名单的同时，还规定了污染治理项目的完成时间，并要求各工业主管部门督促各治理厂家制订切实可行的治理技术方案，安排实施计划。期间，各县（市）对污染严重的工业企业也实行了限期治理。如：1981年至1982年，萧山县政府分四批对188个工业企业作出了限期治理污染源的决定；1981年5月，富阳县环保办对富阳酒厂等38个企业发出了限期治理的通知。

在此基础上，1984年6月，市政府召开了第二次全市环境保护会议，强调要加快老污染源的治理步伐，并作出了加强污染限期治理工作的规定。据统计，1986年至1992年，全市污染治理单位共计2137个，安排治理项目2941个，污染治理资金合计32320万元。

1993年1月11日，市政府召开运河杭州段企业环保工作会议。会上，市环保局局长毛小土与相关委、局领导、运河杭州段沿岸20家企业负责人签订了污染源限期治理合同。市长王永明对运河杭州段沿岸企业治理污染源提出了要求，强调要下决心加快市区河道污染源治理，尽快还清“旧账”，争取用3～5年时间解决运河杭州段的水污染问题。次年，市政府又对运河(杭州段)沿岸20个企业下达水污染源治理项目26个，限期分别为1～3年，限期达标排放后可削减排入运河(杭州段)有机污染物总量的40%；1995年，又对杭州木材厂、杭州味精厂、杭州新华造纸厂、杭州华东制药有限公司、杭州华丰企业集团、杭州娃哈哈百立食品公司、杭州康莲食品有限公司、杭州人造纤维厂、杭州经济技术开发区(下沙工业区)等9个企业(单位)下达废水限期治理项目，并责令临安县杭州大安化工产品有限公司、余杭石油化工厂、建德市梅城严州无机化工厂、建德市梅城严州化工厂、桐庐县桐富皮革有限公司鞣革生产线、余杭市沪杭造纸厂两条新建生产线立即停产，责令临安县化工厂、富阳市环山乡炼铜小熔炉群等限期停产或转产，以削减对钱塘江、新安江和运河、苕溪的水污染源。

    此后，为进一步加强对污染治理的监督管理，1999年，建立了企业污染限期治理工程进度季报制度和纪委、监察局对各级政府、各部门环境污染治理限期达标工作的稽查制度。由市委组织部、市监察局和市环保局等部门组成的检查组，对全市“一控双达标”工作落实情况进行检查；由市环保局、市经委牵头，工业污染源督查员和驻杭新闻单位参加的联合督查组，对30个市属国有企业限期治理情况进行重点督查；由市监察局、市环保局组织的监察组，对6个城区政府的工业污染源限期治理完成情况进行执法监察；由市环保局组织人员对全市重点限期治理单位达标情况进行检查。至年底，市区已有264个企业达标排放，35个企业关闭、搬迁、停产，20个企业完成污染源治理，实际达标率为93.70%；7县(市)达标排放和关停企业436个，实际达标率为71.60%。

6、严格控制污染物排放，实行排污申报和许可制度

为了严格控制和减少向环境排放污染物，国家建立了排污申报和发放排污许可证制度。

1980年，杭州市在对市区60家工业企业开征废水超标排污费的同时，即实行了排污申报登记制度。1982年，国务院颁布了《征收排污费暂行办法》，首次明确规定，向环境排放污染物的单位，必须向所在地环境保护行政主管部门，申报登记本单位拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。按照此规定，市环保局于1987年发出通知，要求全市所有排放污染物的单位，及时向所在环境保护行政主管部门，申报本单位污染设施运转、排放污染物的种类、数量和浓度情况。截至年底，市区工业企业和服务行业，向市环保局申报登记的共有500多家，其中服务行业为30家，其余均为工业企业，申报登记的内容从工业废水单项扩展为所有排放废水、大气污染物、固体废物和噪声源。此后，杭州市又对电镀行业实行了排污许可证制度。1988年，在全市电镀行业开展了申报检查工作，对58家企业发放了《生产环保许可证》，9家企业发放了《临时生产环保许可证》，5家企业发放了《过渡生产环保许可证》，为期一年；对23家规划定点不合理、污染严重的电镀企业进行了撤点处理，减少了电镀污水的排放。同时，对新安江、钱塘江、苕溪水域两岸的小印染、小造纸、小化肥企业，也实行了生产环保许可证制度。

随着全市经济的快速发展，对污染物排放单位的排污管理工作进一步加强，对排污申报和许可制度的执行也更加规范。1992年，市环保局对市区服务行业全面实行排污申报登记制度，有4000多个排污单位向市、区环保部门申报登记。随后，各县（市）也相继开展了对服务行业的排污申报登记工作。从1998年10月开始，按国家环保总局、浙江省环保局的规定，市辖7县(市)、6区全面开展了排污申报登记工作。申报范围包括73个行业排入大气环境的烟尘、工业粉尘、二氧化硫以及排入水环境的石油类、氧化物、汞、铅、镉、六价铬、化学耗氧量、生化需氧量和固体废弃物等实行总量控制的12种主要污染物。全市申报登记单位共5764个，其中被列入重点源的450个，非重点源的5314个。

除此之外，从1994年起，杭州市逐年扩大了实行排污许可证制度的范围。当年，为西湖流域的123个单位核发排污许可证。

此后，市区又对排污工业企业实行水、气、渣、声等排污许可证制度，各县(市)也对服务行业实行了排污许可证制度。2000年12月18日，市长仇保兴签发第161号市长令，颁布《杭州市污染物排放许可证管理办法》，对生产经营活动中产生废水、废气、废渣、粉尘、恶臭、噪声、振动、放射性物质的单位，在排污许可证的申请、审核、发证、监督管理、法律责任等方面作了规定。

7、集中处置城市垃圾和废水，实行污染集中控制制度

为了减轻环境的点源污染，杭州市较早建设了城市污染物集中处置设施，实行了污染集中控制制度。

（1）建设城市垃圾处理场（厂）

1983年，市政府批准市环卫处在四堡沿江沙滩圈定面积100亩，建造建筑垃圾填埋场，当年还兼作生活垃圾堆卸场。到1985年，该场已成为全市唯一的大型露天垃圾堆放场，但因建造钱江二桥，该场不能继续使用，市环卫处建议在三堡村沿江勘察临时垃圾填埋场。次年12月，市计委、市城乡建委批复同意在三堡村沿江借地210亩，建设临时垃圾堆埋场。与此同时，浙江省计经委也同意了杭州天子岭垃圾填埋场工程设计任务书。1987年7月，三堡垃圾堆填场投入使用。此后，浙江省城乡建设厅批准了天子岭垃圾填埋场初步设计，核定填埋库容量为600万立方米，征地700亩，工程总概算为1850万元。1991年3月一期工程交工验收，从6月20日起，市区生活垃圾全部运入天子岭填埋场处理。天子岭垃圾填埋场启用后，三堡垃圾堆填场停止使用。至1992年6月底止，天子岭垃圾填埋场按卫生填埋要求消纳处理生活垃圾45万吨，使市区垃圾无害化处理率达到100%，处全省领先水平。

（2）建设市区污水处理厂

杭州四堡污水处理厂，于1985年4月动工，1987年底建成，1991年正式运行。

该厂设在杭城东郊四堡钱塘江边，紧靠钱塘江北岸，占地600亩（约38万平方米）。全厂建设分二期进行，已建成的一期工程占地16万平方米，为日处理40万立方米污水的一级处理工程项目，留有二级处理余地，工程投资7820万元，总建筑面积为1.26万平方米，计26个单项工程，规划受益面积约66平方公里。第一、第二污水干管每日以20～30万立方米的污水量，经该污水处理厂一级处理后，通过江心管排入钱塘江。

杭州翠苑污水处理厂，于1985年3月开工建设，1986年8月建成并投入试运转。

该厂位于翠苑新村，污水处理采用氧化沟延时曝气工艺，二级处理，日处理污水能力为7000立方米，占地30.6亩，其中厂区占地16.2亩，其余为20米宽的绿化隔离带。整个工程由变配电间、进水泵房、沉砂池、氧化沟、二沉池、接触池、加氯间、污泥回流泵房、螺旋泵房、污泥浓缩池、污泥脱水间、综合楼等组成。经处理后的污水排入污水处理厂东面的农灌河。

8、开展城市环境综合整治，实行定量考核制

1988年9月，国务院环委会发布《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，定量考核成为一项环境管理制度。

从1989年开始，国务院对包括杭州市在内的全国32个（后增加到37个）重点城市的环境综合整治情况采取了定量考核；同年，浙江省人民政府对包括杭州市在内的9个城市环境综合整治状况也实行了定量考核。考核的内容为三大块20项指标，即环境质量指标，包括大气总悬浮微粒年日平均值、二氧化硫年日平均值、饮用水源水质达标值、城市地面水高锰酸盐指数平均值、区域环境噪声年均值、交通干线噪声平均值等6项；污染控制指标，包括烟尘控制区复盖率、民用型煤普及率、汽车尾气达标率、万元产值工业废水排放量、工业废水处理率、重点企业工业废水排放达标率、工业固体废物综合利用率、环境噪声达标区覆盖率等10项；城市建设指标，包括生活垃圾无害化处理，城市气化率，建成区绿化覆盖率、城市污水处理率等4项。各项指标，国家均设置有定量标准值，满分为100，每年均由国家组织考评，并在全国公布得分，每三年评定考核成绩依次最高的前10名为“全国城市环境综合整治十佳城市”，排列名次并颁发奖杯。

为了确保达到国家的各项定量考核指标，市政府每年都将指标分解到5个城区、市属10个相关部门的年度环保责任目标中，通过签订政府环保目标责任书，加强城区政府和政府部门在城市环境综合整治定量考核工作中的责任心。其中，上城区和江干区政府还重视发挥街道、乡（镇）环保员在城区环境管理，特别是烟尘控制区和环境噪声达标区建设与巩固工作中的现场监督作用。1991年起，杭州市城市环境综合整治定量考核各项指标分解落实到市长与主管部门负责人以及县（市）、区长的年度环保目标责任书中，使城市环境综合整治定量考核责任到各级政府和部门。

1992年，国务院环委会对全国32个重点城市1989～1991年的环境综合整治定量考核综合得分作了综合考评，总分在前10名的城市命名为“十佳城市”，杭州市第一次荣获十佳称号，受到了国务院环委会的表彰。

此后，为进一步加强环境综合整治定量考核工作，市环委会扩大会议专题讨论了关于加强本市环境综合整治、改善环境质量的措施，并在会后下发了《关于加强城市环境综合整治工作若干意见》的决定，针对影响城市环境质量的二氧化硫、高锰酸盐指数、交通干线噪声三项指标提出了切实有效的措施。1994年，国家对1992～1994年全国37个重点城市定量考核进行了第二轮综合考评，杭州市总分排在第八位，再次荣获城市环境综合整治定量考核“十佳城市”称号。

在取得优异成绩的基础上，为进一步加强城市的环境保护和综合整治，市政府于1995年召开了城市环境综合整治定量考核分析会议。会上，市环保局通报了杭州城市环境综合整治定量考核中存在的主要问题，提出了加强综合整治的措施，统一了各区政府、市属各有关部门负责人对加强城市环境综合整治的认识。

1996年6月，国家环保局下发《“九五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》，规定“九五”城市环境综合整治定量考核指标共为27项。按照《实施细则》，浙江省对10个地级以上城市进行了考核，杭州市总分第一名。与此同时，杭州市也被国家环保总局评为全国城市环境综合整治定量考核工作先进集体。

1998年3月，市政府提出用2～3年时间，把杭州市创建为国家环保模范城市。为完成这一创建目标，市政府围绕创建国家环保模范城市的三个基本条件和23项具体考核指标，积极开展各项环保工作。2001年，杭州市通过了国家环保总局的“创模”工作考核验收，获得了“国家环境保护模范城市”的称号。

三、加强地方环境保护法制建设

环境管理工作规范性、政策性强，要求依法行政，有章可循。党的十一届三中全会后，市委、市政府在前几年探索的基础上，依据国家制订的环保方针、政策和法律，结合杭州的实际，大胆改革环境管理机制，开始制订适合杭州的环保政策和法规。

1979年5月，杭州市革委会召开了全市环境保护工作会议，传达贯彻了中共中央批转国务院《环境保护工作汇报要点》（中发（1978）79号），部署了年度工作，把建立杭州市环境保护法规的工作提上了议程。同年8月，在全国第一次城市环保工作会议上，确立了城市环境保护要“以管促治”的方针，并且提出了要建立排污收费的制度。会后，浙江省革委会迅速贯彻会议精神，以浙革（1979）123号文颁发了《杭州市工矿企业排放污染物收费和罚款暂行办法》，要求自1980年1月1日起，在杭州市区和萧山龙山化工厂等企业施行。这是杭州市改革环境管理机制，采用经济手段管理环境污染源的第一个地方环境保护规章。随后，市革委会迅速下发了《关于贯彻执行“浙江省排污收费和罚款暂行规定”的通知》，规定了排污收费的标准。市环保办公室还召开了全市第一次排污收费工作会议，研究、部署了贯彻执行《暂行办法》的具体工作。1984年，市政府又下发了《关于在县境内市属工矿企业征收排污费的通知》，规定从当年7月1日起，凡在县境内市属工矿企业的排污费，由各县环境保护部门负责征收，20%由市财政拨给缴费单位所在县财政部门，由县环保部门会同财政部门用于地区的综合性污染防治和环境监测仪器购置、业务活动等费用；80%由市用于污染治理。

在此期间，从1981年起，杭州市还先后制订了有关条例和规定，进一步加强环保管理。市革委会颁布了《杭州市噪声管理暂行条例》，对杭州市区交通噪声、工业噪声和社会生活环境噪声的控制和管理作了严格的规定。建德县政府下发了《关于加强环境保护工作的决定》，对新安江水环境的保护作出了规定。市环保办、工商行政管理局联合下发了《关于工商企业登记有关环境保护管理的通知》，规定工商企业登记须经市环保部门审批。

1984年6月，市政府召开了杭州市第二次环境保护会议。市委书记厉德馨在会上强调，要结合杭州实际制订推动环境保护工作的政策。会后，印发了《第二次杭州市环境保护会议纪要》（杭政〔1984〕244号），明确了建立杭州地方环保法规、政策的要求，并对杭州市环境保护管理工作的改革作出了具体要求。根据《纪要》精神，市环保局提交了《关于改革环境保护管理的报告》，包括减少建设工程的审批环节、实行污染治理工程承包合同制、从严征收超标排污费、合理使用排污费、改进极毒物品的审批办法、简化工商企业登记的环保审批手续和建立环保工作的检查评比制度等7项主要内容。

此后，市政府颁发了《杭州市限期治理污染的规定》、《杭州市消烟除尘管理试行办法》、《杭州市开发建设项目环境管理实施细则》、《杭州市乡镇、街道企业环境保护管理的规定》、《杭州市环境保护奖惩条例（试行）》等行政规章，加快了杭州市环境保护法制建设的步伐。其中，根据《杭州市环境保护奖惩条例（试行）》的规定，市政府在1985年召开的全市环保工作会议上，对如期完成污染治理承包合同的杭州毛巾被单厂等15个单位和个人给予了奖励。

与此同时，为了提高环保补助资金的利用率，加快污染源治理，市环保局、财税局、建设银行杭州支行联合下发了《关于对部分环保补助资金试行低息贷款的通知》，制订了《关于对部分环保补助资金试行低息贷款的办法》，对企业污染治理资金试行改拨款为贷款，逐步变计划经济条件下的无偿使用为适应市场机制的有偿（低息）使用。

1987年5月9日，杭州市第六届人民代表大会常务委员会第33次会议通过了《杭州市环境噪声管理条例》，同年7月25日经浙江省第六届人民代表大会常务委员会第26次会议批准公布实施。这是本市、本省人大常委会审查通过的杭州市第一个地方环境保护法规。此后几年，市政府又先后发布了《杭州市机动车辆污染物排放管理试行办法》、《杭州市环境噪声管理条例实施细则》、《杭州市“城市区域环境噪声标准”适用区域划分的边界规定》、《杭州市生产、维修机动车辆污染物排放管理实施细则》和《杭州市饮用水源保护区划分》，并向省政府上报了《杭州市地面水环境保护功能区划分》，进一步加强了环境保护的法制建设。

进入90年代后，杭州市开始重视对苕溪水域污染防治的管理。1992年，市环保局完成了《关于苕溪水域污染防治管理规定》的起草。此后，市政府、市法制局、市环保局的领导，多次组织讨论了该《管理规定》的修改意见。1993年2月，市长王永明发布了第47号令《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，加强了对苕溪水源的法制管理工作。1996年，杭州市第八届人大常委会第三十次会议通过、浙江省第八届人大常委会第三十二次会议批准了《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，为苕溪水污染防治的管理加大了依法力度。

随着杭州经济的高速发展，在由计划经济体制向社会主义市场经济转变的过程中，全市的环境保护出现了新情况、新问题。针对这一情况，市政府于1995年6月作出了《关于加强环境保护改善城乡环境质量的决定》，对加强环境保护的管理提出了新对策。之后，为了贯彻全国第四次环保会议精神和国务院《关于环境保护若干问题的决定》，市委以（1996）73号文下发了《关于加强对环境保护工作领导的意见》。《意见》的主要内容是：各级党委、政府要把环境保护作为关系长远发展和全局性的战略问题，摆上重要的议事日程，切实加强领导，及时研究和解决出现的问题，努力实施可持续发展战略，促进我市经济和社会全面进步；各级党委要把环境保护工作与环境质量状况纳入领导班子年度工作实绩考核内容之一；各级党委要把环境保护工作作为本地两个文明建设的一项重要内容，凡没有达到国家有关环境污染排放标准的单位，当年不能评为先进单位和文明单位；各级党委、政府要重视环保机构建设，支持环保部门依法行政，不准以言代法，模范遵守环保法律、法规；各级党校要将环境保护列入干部培训的重要内容。按照《意见》的要求，市委办公厅、市政府办公厅以市委办（1998）110号文发出《关于建立区、县（市）党政领导班子环境保护工作实绩考核制度的通知》，正式建立了区、县（市）党政领导班子环境保护工作实绩考核制度；市纪委、市环境保护局、市监察局联合以市纪（1999）8号文发出《关于严肃环境保护管理有关纪律的通知》，为加大环保监察执法力度、确保政令畅通，作出了若干工作纪律规定；市精神文明建设委员会办公室、市环境保护局以杭环（2000）18号文发出《关于在评选文明单位活动中实行环保一票否决制的通知》，规定凡有未完成市、县（市）、区政府下达的环保工作任务，违反环保“三同时”、超标排污、发生污染事故等10项内容之一者，均不得评为文明单位或取消文明单位称号。通过这些规定的贯彻，提高了干部的环境保护意识和执行环保法律、法规、政策的自觉性。

此外，1996年至2000年，市人民政府先后颁发了《杭州市机动车辆污染物排放监督管理办法》、《关于加强市区空调设备安装使用管理的通知》、《关于杭州市大气污染控制区管理暂行办法的通知》、《关于在全市范围内禁止销售、使用含磷洗涤用品的通知》、《杭州市有害固体废物管理暂行办法》、《杭州市污染物排放许可管理办法》、《关于创建国家环境保护模范城市工作方案的通知》等行政规章以及杭州市第九届人大常委会第五次会议《关于加快运河综合整治的决议》等47个环境保护的法规和规范性文件，涵盖了杭州市大气环境、水环境、声环境和固体废气、放射性污染等环境管理的基本内容，基本形成了杭州市地方环保法规和环保政策体系，确保了各级政府的环境管理在法制轨道上运行。

2002年以后，为了落实科学发展观，全面推进杭州城乡环境综合整治，加快生态建设步伐，市委、市政府以及各县（市）政府进一步健全了杭州市地方环境管理的法规、政策和行政规章。浙江省第十届人大常委会第十一次会议批准了《杭州市生活饮用水源保护条例》；市委、市政府联合行文先后下发了《关于加快推进杭州生态市建设的若干意见》、《2004年杭州生态市建设主要工作任务的通知》、《杭州生态市建设督察制度》、《杭州生态市建设目标责任制暂行考核办法》、《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》、《关于加快推进生态建设与环境保护的若干意见》、《杭州市生态建设与环境保护工作督察方案》等政策、规章；市政府先后颁发了《杭州市区划定禁止销售使用高污染燃料区域的实施意见》、《关于杭州市畜禽养殖业污染综合整治工作方案》、《杭州市城市扬尘污染防治管理办法》、《关于进一步加强环境整治工作的实施意见》、《杭州市环境污染整治行动方案》、《关于认真抓好杭州市区大气污染综合整治工作的实施意见》、《杭州市工业污染源限期治理实施办法》、《杭州市全面推行清洁生产实施办法》、《杭州市污染源连续排放监测（监控）系统运营技术规范（试行）》等39个行政规章和规范性文件。此外，至2005年8月，萧山、余杭、建德、富阳、临安、桐庐、淳安等7个区、县（市）政府先后出台了67个环保行政规章。这一时期，是杭州环保事业起步后，制订环境管理法规、规章和政策规定最多的时段，其内容的涵盖面也是最广的。

进入新的历史时期，杭州市的环保管理体制、法制建设将得到进一步的健全和完善，杭州市也将在科学发展观的指导下，朝着建设绿色大都市、生态新天堂的新目标阔步前进！（执笔  王正明）