统购统销政策的取消 和粮食流通体制改革的不断深化

统购统销政策的取消

和粮食流通体制改革的不断深化

杭州市粮食局

从1953年底开始，粮食领域一直实行统购统销政策。新中国建立初期，在经济发展水平较低、基本商品匮乏、物价不稳的情况下，实施这一政策是极为必要的：它使国家粮食收支平衡，在一个极为重要的方面，保证了国民经济的稳定发展；它使国家可以统筹兼顾，适当安排，保证社会各个方面正常的粮食需求，从而稳定了人心；它使国家掌握了粮食价格的主动权，国家对粮食价格执行“基本不动，个别调整”的方针，保证了人民生活，巩固了工农联盟；它促进了资本主义工商业的社会主义改造。

1978年党的十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为主的农村改革全面展开。为配合农村改革，调动农民种粮积极性，增加农民收益，1979年国家对统购统销政策作出了一些调整，其内容包括：1.逐步提高了国家计划收购的粮食价格；2.适当缩减了统购的数量；3.实行了超购加价制度，即农民售粮超过统购计划的部分加价50%；4.适当放宽了粮食集市贸易。

1979年以后，全国各地认真贯彻执行中共中央、国务院关于进一步加强和完善农业生产责任制、关于发展农村多种经济等一系列决定，在普遍推行农业联产承包责任制的同时，按照“决不放松粮食生产，积极开展多种经营”的方针，因地制宜地发展粮食和经济作物生产，使粮食的形势起了巨大变化，粮食连年大丰收，国家粮食收购大幅度增长，库存充裕。在这种形势下，继续执行作为计划经济的产物的统购统销政策，将会制约粮、棉、油等农产品的商品化，挫伤广大农民的生产积极性，制约农村经济的发展。在这种背景下，以新的政策代替统购统销政策，已成为历史的要求。

在农村改革全面展开并取得巨大成功，农业生产，尤其是粮食生产连年丰收，农产品商品化趋势日益紧迫的情况下，1985年1月1日，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，决定从1985年1月1日起，粮食取消统购，改为合同定购，这标志着我们国家实施了长达31年的粮食统购统销政策结束，开始了改革开放背景下的粮食流通体制改革的新时期。

一、粮食定购统销和议购议销“双轨”制度的实行

1985年1月1日，中共中央和国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》规定：“粮食、棉花取消统购，改为合同定购。”粮食合同定购的主要内容为：1.国家对小麦、稻谷、玉米和主产区的大豆实行合同定购，其他粮食品种则自由购销。2.省、自治区、直辖市按照国家确定的合同定购计划，合理安排分品种的定购数量，逐级落实，不得附加机动数。县、乡政府要组织粮食部门，根据国家下达的定购计划，在播种前分别同国营农场、农业集体生产单位和农户协商，签订分品种的定购合同。3.定购价格按三成原统购价，七成原超购价计价。4.合同定购以外的小麦、稻谷、玉米和大豆，由生产者自行处理，自由购销。5.粮食不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通。至此，我国从1953年开始，实行了31年之久的粮食统购统销政策宣告结束，而代之以定购统销和议购议销双轨并行的政策。据此，1985年3月，省政府发出《关于调整农村粮油购销政策、放开猪价和调整盐价的通知》，提出了我省调整粮油购销政策的实施意见，同时，确定杭州市合同定购任务为25万吨。

为贯彻中共中央、国务院和省政府文件精神，市政府于3月初组织两个调查组到余杭县仓前乡朱庙村和萧山县棉麻区进行试点。各县、（区）也由领导同志带队，深入乡村搞调查研究，摸清情况，同时开展试点工作，全市市、县两级共搞试点30个。3月中旬，市委召开全市各县（区）委书记、县（区）长会议，交流试点经验，全面部署粮食合同定购工作，各县（区）也普遍召开了三级干部会议，贯彻中央一号文件，部署调整农村产业结构和粮食合同定购工作。尔后，杭州市的粮食合同定购工作全面铺开；在落实粮食定购合同过程中，各地都改变统购时层层分指标，用行政命令来完成任务的做法，做到尊重群众意愿，与群众商量办事，通过会议、广播等各种形式，向干部群众讲清改革农产品统派购制度的意义、粮食合同定购的内容、今年的粮价政策等，让农户根据自己的条件，自报定购数量和品种，协商确定定购数，然后签订合同；4月初，杭州市粮食公司召开全市各县（区）粮食局长、购销股长会议，汇报了粮食合同定购的进展情况，研究确定了有关的具体政策问题，市委常委曹征南听取了汇报，并对下一步工作提出了要求。到4月中旬，粮食合同定购工作基本结束，杭州市各县（区）与454,153户农户签订了合同定购粮食203,925吨，占省定任务的81.75%。这一年，全市农村有167,300亩（占粮田总面积的7.6%）土地在调整产业结构中改种多年生作物、改挖鱼塘和退耕还林，造成种粮面积减少和合同定购落实数同分配的任务数出现较大差距。针对这一情况，市政府又在7月份召开全市粮食工作会议，要求各县（区）确保粮食计划收支平衡，力争多购一些粮食。这一年，终因面积减少，年景又不正常等原因，总产比上年减少24万吨， 实际入库粮食22.22万吨，完成省定任务的88.87%。

经过一年的改革实践，1986年，中共中央、国务院《关于1986年农村工作的部署》决定：“为了保护和鼓励农民生产和交售粮食的积极性，将适当减少合同定购数量，扩大市场议价收购比重，并对签订合同的农民按平价供应一定数量的化肥，给予优先贷款。”同时决定：“为了合理调节粮食调出省与调入省之间的经济利益，促进粮食流通，发挥各自的优势，从1986年粮食年度起，对各省、自治区、直辖市实行粮食调拨包干，并对调拨价格和补贴办法作适当调整。包干以外需要调出、调入的粮食，由各地自行协商议价购销。”是年，省下达杭州市的合同定购任务减少为24万吨，年度结算时又减免7500吨，最终为23.25万吨，杭州市实际入库223,705吨，完成任务的96.22%。1987年，省对市、县实行购销调拨包干，杭州市的包干基数为22.6万吨。1987年以后，杭州市均能按省要求，完成粮食定购任务。

在取消粮食统购，改为合同定购的同时，国家决定城镇粮食统销政策继续执行，销价不变。省政府根据国家的有关政策，决定逐步扩大议价供应范围，以活跃市场，方便群众。杭州市根据省政府统一部署，从1985年4月1日起，将酒精、溶剂、制药、浆纱、味精、淀粉和其它工业产品用粮，一律改为议价供应。同时，杭州市从本市实际出发，决定对市区乡镇企业饮食店和旅馆餐厅的用粮全部放开，只供应议价粮，对138家饮食店采取平议兼营，压缩了计划用粮。1987年4月1日起，浙江省取消了每人每月0.5公斤的熟食品票；取消了除城镇以人定量性质的工种补差以外的各种补助用粮。1988年4月1日起，商业行业用粮除制酱、酱油、米醋、腐乳等酿造用粮外，其它全部退出统销，改按议价供应。1990年10月1日起，全省统销计划内的行业用粮，全部退出统销，改按议价供应。经过几年的改革，到1990年10月，统销仅保留了居民口粮，大大压缩了计划用粮，扩大了议价经营，粮食市场的议购议销也越来越活跃。粮食流通领域的定购统销和议购议销“双轨”格局基本形成。

与此同时，为加强对粮食工作的领导，适应粮食流通体制改革的需要，1987年，杭州市人民政府报经省政府同意，决定恢复杭州市粮食局，由杭州市粮食公司增挂杭州市粮食局牌子，两块牌子一套班子，履行粮食行政管理职能（注：1983年，杭州市撤销粮食局，成立杭州市粮食公司）。                                         

在粮食供销体制改革取得初步成功的基础上，1991年4月，国务院发出《关于调整粮油统销价格的决定》，决定从1991年5月1日起，适当提高粮油统销价格，同时对职工给予适当提价补偿。这次调价是1966年以来首次调整粮油统销价格，市委、市政府极为重视，成立由市委常委、常务副市长李志雄为组长，市委常委、市委宣传部部长史济煊、市贸易办公室主任夏树国为副组长，各城区和市有关部门主要领导参加的杭州市调整粮油统销价格领导小组。下设粮油供应组（以粮食局为主）、价格核算组（以物价局为主，二商局、粮食局等部门配合）、确保市场供应组（以市贸易办公室为主）、宣传组（以市委宣传部为主）、动态信息组（以市府办公厅为主）等五个小组，具体负责调整粮油统销价格的日常工作。

根据领导小组的要求，市各有关部门按照各自的职责和分工，精心安排、周密部署各项工作。市粮食局从4月14日晚开始对调价期间的工作班子、市场安排、供应政策及可能发生的各种突发事件等事宜进行认真的分析、研究和落实；抽调26名机关干部分别到5个城区粮食公司（局）和重点粮库帮助工作；对可能出现的群众争购粮油等情况，以及行业、宾馆、集体伙食用粮单位购粮问题，研究落实了具体应付办法。市物价局召开办公会议和全局干部大会，落实了粮油复制品价格核算、生活必需品价格的监督检查、市场动态和价格变动的监测等工作。市贸易办、商业局、二商局对保证市场供应特别是稳定“菜篮子”作了周密部署。市公安局召开了城区5个公安分局局长及市局有关处室负责人会议，对调价过程中可能出现的震动和不测，在警力上做好预防准备，并要求交警部门为粮油运送提供方便，保证运粮车辆畅通无阻。市工商局也召开会议，部署加强市场秩序管理。

按照国务院统一规定时间，市政府4月22日召开各区政府、市政府各部门和直属单位主要负责人会议，传达贯彻《国务院关于调整粮油统销价格的决定》和省政府会议精神，卢文舸市长对如何抓好调整粮油统销价格工作作了重要讲话。会后，全市各城区、各部门、各单位根据国务院办公厅、中共中央宣传部《提高城镇居民定量粮油销售价格宣传提纲》，结合本市情况，采取内部逐层传达的方式，向广大干部群众进行广泛深入的宣传解释工作，尽快做到家喻户晓。这对安定人心、稳定市场起了积极作用，也为做好这次粮油调价工作提供了有力的思想保证。

为了认真落实调整粮油统销价格的各项工作，市政府于4月23日发出《关于贯彻国务院调整粮油统销价格决定的通知》，对粮油统销价格的安排、调价的范围、职工的提价补偿、凭粮票供应的粮油制品的价格安排和做好粮油供应工作，加强粮油证票管理，市场物价监督检查等，作了明确规定和要求。

这次调价政策，杭州市于5月1日顺利出台。调价后，每百公斤标准面粉由34元提高到54元；标二早籼米由28.6元提高到50元；标二晚粳米由32.4元提高到58元；二级菜油由158元提高到416元，其它品种的统销价格作相应调整。新政策执行后，市场供应正常，价格平稳，群众情绪稳定，社会秩序良好，广大干部和职工完全理解和支持国务院的调价措施。

同年，国务院《关于进一步搞活农产品流通的通知》提出：“粮食，在保证完成国家定购任务的前提下，长年放开经营。取消‘大米由粮食部门统一收购，其他部门、单位和个人不得经营’的规定。”自此，非粮食部门的粮食经营企业渐多，粮食贸易更为活跃。为了保证杭州市工商行业和居民生活用粮的供应，并在粮食放开经营后充分发挥国有粮食部门的主渠道作用，杭州市粮食局经市贸易办公室批准，决定在湖墅北路189号筹建杭州市粮油批发交易市场。该市场于1992年5月28日正式开业，占地5000平方米，营业面积2800平方米，营业房83间。这是杭州市第一家专业粮油批发交易市场，它的建立，对调剂杭州市的粮油供应，发展粮油贸易起到了重要作用。

1992年，国务院决定从4月1日起，再次提高粮食统销价格。根据国务院《关于提高粮食统销价格的决定》（国发[1992]15号）和省政府《关于贯彻国务院提高粮食统销价格决定的通知》（浙政[1992]7号），杭州市人民政府发出《关于贯彻国务院调整粮食统销价格决定的通知》，对杭州市在这次调价中的粮食统销价格安排、提价的原则和范围、粮食复制品和相关商品的价格安排、对职工的提价补偿、做好粮油供应工作等作出了明确。为加强领导，市政府还成立协调领导小组，由李志雄、华丽珍副市长负责，市区各区长、市各有关部门负责人参加。这次调价主要由杭州市粮食局负责实施。由于有了1991年的经验，这次调价顺利实施。调价后，每百公斤标准面粉由54元提高到78元，标二早籼米由50元提高到72元，标二晚粳米由58元提高到90元，其它品种的价格也作相应调整。实行购销同价是这次调价的一个重要原则。

通过两次调价，特别是1992年这一次的调价，粮食统销价格长期低于统购价格的购销价格倒挂状况得以改正，粮食价格基本理顺了，国家用于粮食的财政补贴负担得以减轻，这不仅对进一步加强农业、促进粮食生产、稳定发展起到了积极作用，同时也使粮食流通体制改革迈出了一大步，进而为1993年的粮食购销市场化改革铺平了道路。  

二、国家宏观调控下的粮食市场化改革尝试

1992年，国务院《关于发展高产优质高效农业的决定》提出：“抓紧当前有利时机，加快粮食购销体制改革，进一步向粮食商品化、经营市场化的方向推进。根据各地不同情况，因地制宜，分散决策，在考虑各方面承受能力和各项保证措施配套的前提下，凡是有条件的省、自治区、直辖市，可以提出实施方案，报国务院批准。”

经国务院批准，浙江省从1993年1月1日起，全面放开粮食购销和价格，是继广东之后全国第二个全面放开的省。其主要内容是：按照“计划指导，放开价格，加强调控，搞活经营”的指导思想，改粮食定购任务为指导性计划收购，与农户签订收购合同，价格协商确定；粮食销价按照“衔接毗邻，一城一价，相对稳定”的原则确定，并对城镇职工实行一次性粮价补贴；同时建立相应的粮油储备和粮食风险基金制度。杭州市按省政府的部署，全面落实了放开粮食购销和价格的工作。同时，确定1993年全市粮食合同收购计划18.15万吨；首次建立专项粮食储备19万吨，其中市级12.5万吨，食油储备2750吨，其中市级2100吨；明确粮食放开后粮食企业免交三年有关税收的优惠政策。

1993年2月，国务院发出《关于加快粮食流通体制改革的通知》，提出“粮食流通体制改革要把握有利时机，在国家宏观调控下放开价格，放开经营，增加粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进。”并“争取在二、三年内全部放开粮食价格。”到下半年，实际上全国大部分的县、市都放开了粮食价格和经营。至此，实行了40年的粮食统销制度被取消。同时，粮食流通体制也从计划调节与市场调节的“双轨制”变为市场调节的“单轨制”。

粮价放开后，1993年3月至4月，杭州市场受供求关系的支配，粮价开始出现较大幅度的上升，杭州市粮食部门采取措施，积极组织外购，适时抛售库存粮食，实行同行议价，对平抑粮价，稳定市场起到了一定作用。11月至12月，由于受到全国性的粮食总产量减少和库存总量下降，粮油货源趋紧的影响，杭州市场粮油价格再次急剧上升。到12月中旬，杭州市场粮油零售价每公斤标一早籼米从年初的0.86元上升到1.36元，上涨58.14%；标一晚粳米从1.2元上升到1.6元，上涨33.3%；二级菜油从4.18元上升到6.7元，上涨60.29%。这一次涨价，升幅大大高于3—4月份那一次，而且呈继续上涨的趋势。这一情况引起了市委、市政府的高度重视，市委书记李金明、市长王永明分别对搞好粮食供应工作作出指示，同时，市政府于12月13日晚召开紧急会议，专门研究粮食供应工作。会议认为，必须稳定粮油价格，这是稳定社会、稳定市场的需要，为此，市政府决定市区从12月14日起，对7个品种的粮油零售价格实行最高限价：每公斤标一早籼米1.44元，标一晚籼米1.60元，标一晚粳米1.60元，特制晚粳米1.70元，特一粉1.64元，特二粉1.43元，二级菜油6.80元。杭州市粮食局12月13日连夜召开会议，落实市政府决定，12月14日起，全市90家国有粮店全部按市政府规定的限价，明码标价，挂牌销售，有效遏制了粮价上涨的势头。

由于1993年粮油价格上涨是全国性的，因此引起了国务院的高度重视，国务院于12月25日召开紧急会议，作出了平抑粮价，稳定市场的重大决策，这在一段时间内抑制了粮价的上涨，稳定了市场。同时，国务院也适时地对粮食流通体制改革的政策作出调整，改革被迫走了曲折道路。

三、“双轨制”政策的恢复与粮食部门改革的两条线运行

浙江在1993年放开以后，于3月份出现了粮价较大幅度的上升。下半年，全国各省市放开粮价的步伐加快，造成了全国性的粮价全面上涨。这一严峻形势迫使改革走向曲折道路。1994年，国务院《关于深化粮食购销体制改革的通知》决定恢复粮食定购任务，全国下达500亿公斤的定购任务，价格由国家确定，另外下达400亿公斤的收购任务，由各地政府按照随行就市的原则组织收购。同时明确：要安排好城镇居民和农村缺粮农民所需口粮的供应，销售价格的确定应以进货价为基础，加上必要的费用和合理的利润。各地政府要确保普通粮食品种的供应和销售价格的基本稳定。1994年，浙江省确定定购计划19亿公斤，层层分解，落实到户，省下达给杭州的定购任务是1.815亿公斤，价格执行国家确定的定购价。在销售方面，浙江省按照中央的统一部署，对主要品种的粮油实行挂牌限价销售。这样，从1994年开始，粮食政策重新回到了“双轨制”政策。

为了进一步促进粮食生产稳定发展，安定人民生活，保持社会稳定，逐步建立社会主义市场经济新体制，1994年5月，国务院决定从6月10日起适当调整粮食收购价格，同时调整粮食销售价格，并改革粮食购销体制。杭州市委、市政府对这次粮食价格改革十分慎重和重视，多次召开会议，进行专题研究，并于6月8日召开全市粮食工作会议，王永明市长、华丽珍副市长对杭州市的粮价改革工作作出部署。根据市政府的决定，粮价改革方案6月8日传达贯彻到各县（市）、区和市级机关各部门负责人，6月9日县（市）、区和市级机关各部门传达贯彻到广大党员、干部群众。杭州市区的粮食销售价格严格按国家计委确定的执行，各县（市）的粮食销售价格按省政府确定的价格执行。根据国家计委的安排，调整后，杭州市区的粮食销售价格是：每50公斤标一早籼米82元，标一晚籼米95元，标一晚粳米96元，特二粉96元，特一粉101元。这个价格，比当时国有粮店的平均零售价和市场形成的价格均有一定幅度的提高。

为了保证粮价改革的顺利进行，控制粮食外流，以确保市区低收入职工和生活困难职工的用粮，市政府还决定，市区国有粮店对标一早籼米和标二早籼米实行凭证限量供应。具体办法由市粮食局制定，并适时公布实施。该年8月份，市场粮价又开始大幅上涨，牌市差价又一次拉大，国有粮食企业供应压力增加。为此，杭州市粮食局执行市政府决定，从9月1日起对居民实行凭证限量供应的办法：标一早籼米每人每月供应2.5公斤，标一晚粳米每人每月7.5公斤，价格不变，定量凭证以外的粮食，按市场价供应。这个供应办法一直延续到1996年年中市场粮价开始下跌为止。

1995年4月，国务院《关于深化粮食棉花化肥购销体制改革的通知》提出了“全面落实粮食的省长负责制”，扩大了地方政府对粮食的管理权限和责任。这是粮食管理体制的又一重大改革。浙江省政府根据国务院的有关指示精神，决定从1995年开始，建立粮食工作分级负责责任制，其主要精神是：根据党中央、国务院提出的粮食工作要做到“三个稳定”（稳定面积、稳定产量、稳定库存）、“两个平衡”（总量平衡、地区平衡）和“一个责任制”（地方行政首长负责制）的要求，在明确职责的基础上，对粮食产销工作实行统一领导，分级负责，分级管理，分级调控。

1995年6月，国务院《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》决定，“加快对粮食部门现行体制的改革，将粮食部门政策性业务和商业性经营分开，建立两条线运行机制。”文件对中央和地方对粮食工作的事权和责任作了明确；对政策性业务的范围和政策性业务的单位的界定作了明确；强调国有粮食企业承担中央或地方的政策性业务必须实行财务分开，核算分开，绝不允许与商业性经营混淆。杭州市粮食局根据国务院文件精神和省委、省政府的部署，向市政府报送了《杭州市粮食局关于实行两线运行的意见》，并根据这一意见，在认真总结前两年对定购粮购、销、调、存、加实行“四代一包干”的基础上，按“两线运行”的要求，建立了杭州市粮油结算中心，专门负责粮油政策性业务的资金运行和财务结算，实现了政策性业务和商业性经营的财务完全分帐核算，政策性资金完全封闭运行。

四、 “四分开一完善”原则指导下的新的粮食改革

1998年5月19日，国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，开始了新一轮的粮食流通体制改革。这一轮改革的原则是“四分开一完善”，即实行政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务帐目分开，完善粮食价格机制，更好地保护农民的生产积极性和消费者的利益，真正建立起适应社会主义市场经济要求、符合我国国情的粮食流通体制。其主要内容是：1.转换粮食企业经营机制，实行政企分开；2.合理划分中央和地方的粮食责权，全面落实粮食省长负责制；3.完善粮食储备体系，实行储备和经营分开；4.建立和完善政府调控下市场形成粮食价格的机制；5.积极培育粮食市场，促进粮食有序流通；6.妥善解决粮食财务挂帐，改进资金管理办法；7.统一认识，加强领导，保证粮食流通体制改革的顺利进行。

国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》下发以后，杭州市委、市政府对粮改工作十分重视：市委书记李金明专门找市粮食局长了解杭州市的粮食流通情况，听取对粮改的贯彻意见；王永明市长在5月22作出指示：“请粮食局、财税局认真阅读研究，结合省里提出的要求，对我市如何贯彻国务院文件精神，深化粮食体制改革搞好粮食流通工作准备意见”；6月23日下午，市委召开常委扩大会，专门研究如何贯彻落实国务院文件精神和省粮改会议精神，我市如何实施粮食流通体制改革的问题，市委书记李金明主持会议；6月25日，市委、市政府召开全市粮食流通体制改革工作会议，王永明市长在会上作报告，传达、贯彻了国务院文件和省粮改会议精神，对我市实施粮食流通体制改革作了动员和部署；8月28日，王永明市长主持市政府常务会议，研究确定了杭州市的粮改方案；9月3日，杭州市人民政府决定建立杭州市粮食流通体制改革领导小组，由叶德范副市长任组长，来坚巨副秘书长任副组长，成员包括市计委、体改委、贸易办、农经委、粮食局、工商局、物价局、财政局、国资局、人民银行杭州市分行、人事局、劳动局、省农发行营业部；9月5日，杭州市人民政府以杭政[1998]16号文《关于进一步深化粮食流通体制改革实施意见的通知》，出台了杭州市的粮改方案。

这次粮改，一些重要的方针、政策，国务院《决定》作了明确，但许多方面还是原则性的，一些具体问题，需要当地结合实际，进一步细化和明确。为此，杭州市政府《关于进一步深化粮食流通体制改革实施意见的通知》提出了以下具体的实施意见：1.实行政企分开和粮食收储业务与经营业务分开。保留杭州市粮食局，撤销西湖区粮食局和拱墅区粮食局；粮食局与粮食公司完全脱钩；组建杭州市粮食收储公司；现行粮食收储企业的附营业务必须与收储业务分开。2.进一步完善粮食储备体系，加强储备粮管理。建立市级粮油储备；健全储备粮油管理制度；市级储备粮的粮权属市政府；加快粮库建设。3.完善价格形成机制，坚持国有粮食收储企业顺价销售。在正常情况下，粮食价格主要由市场供求形成，粮食企业按市场价格经营粮食；定购粮收购价格的确定原则；市级储备粮的购销价格由市政府确定；国有粮食收储公司要严格执行顺价销售的政策，不得低价亏本销售，不准再发生新的亏损。4.加强粮食市场管理，坚持国有粮食收储企业敞开收购。5.健全和完善粮食风险基金管理办法。6.认真清理和限期消化粮食财务挂帐，确保粮食收购资金的封闭运行。7.加强领导，密切配合，确保粮食流通体制改革顺利实施。

1998年杭州市粮食局与市粮食公司在人、财、物等方面彻底脱钩，西湖区和拱墅区粮食局撤销，其行政职能由市粮食局承担，完成了政企分开。同时完成了市粮食收储公司的组建。1999年4月底，完成了粮食收储业务和附营业务在人、财、物等方面的分离，粮食收储公司进入了实质性的运转。至此，“四分开一完善”的目标在杭州市得到了认真的贯彻和落实。

1998年5月29日，国务院办公厅《关于进一步做好粮食购销和价格管理工作的补充通知》在要求贯彻落实《决定》的同时，强调“当前的工作重点是坚决贯彻敞开收购、顺价销售、收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革，提高市场竞争力。”这一精神后来统称为“三项政策，一项改革”。国务院在以后几年中，反复强调这一精神，要求认真贯彻落实。杭州市粮食部门严格执行国家粮食收购政策和《粮食收购条例》，在抓好定购粮收购的同时，坚决做到敞开收购农民的余粮，做到不限收、不拒收、不压级压价、不打“白条”；各级收储企业都严格执行顺价销售政策，没有出现逆向操作和低价亏本销售的情况；粮油政策性资金的封闭运行情况也是好的，1999年开始，市区及各县（市）均已建立粮食收储公司，政策性资金的封闭运行更为规范和完善。

五、新世纪粮食购销市场化改革的推进

2000年12月，国务院总理朱镕基在浙江视察工作时指出：浙江寸土寸金，农民市场意识强，应当积极鼓励农民调整种植结构，大力发展比较效益更好的优质特色农产品。浙江具备了进一步走粮食市场化的条件，可以更快地调整农业经济结构，实现粮食购销市场化，我希望浙江现在的效益农业路子，成为全国将来的方向。省委、省政府根据浙江的实际情况及朱镕基总理的指示精神，决定加快改革步伐，从2001年开始实施粮食购销市场化改革。经国务院批准，浙江省人民政府发出了《关于加快推进粮食购销市场化改革的通知》，规定：1.放开粮食生产，取消粮食定购。把农业生产自主权真正交给农民，鼓励和引导农民以市场为导向，调整和优化农业结构。2.放开粮食市场，实行经营主体多元化、粮食价格市场化。允许国有、集体、个私、股份制企业等多种所有制主体，经批准从事粮食收购和经营，价格随行就市。3.加强宏观调控，确保粮食安全。保护好150亿公斤的粮食综合生产能力，建设好1000万亩标准农田。加快培育和建设好粮食市场，建立科学的粮食市场信息体系和监控体系。确保一定数量的粮食储备和周转库存，完善粮食风险基金制度。当市场粮价过高或过低时，政府利用粮食储备和风险基金调控市场。4.制定完善配套政策，保证改革平稳推进。粮食放开后，各级财政支农保粮力度不减，调整粮食价外补贴的用途，重点用于支持粮食批发市场建设、粮食精深加工龙头企业和优质粮食品种生产。鼓励支持粮食企业和用粮单位与种粮大户和粮食主产区签订购销合同。调整、改进信贷资金的供应办法。深化国有粮食企业改革，转变各级粮食部门职能，加强粮食行业管理、粮食储备和市场调控。这样，浙江省就成为全国第一个实施粮食购销市场化改革的省份。

2001年7月，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，充分肯定了浙江省的做法和经验，并决定将粮食购销市场化改革扩大到上海、福建、广东、海南、江苏和北京、天津等七个沿海粮食主销区。同时，允许粮食主产区和主销区以外的粮食产销大体平衡的省（区），可根据本地实际情况，自行确定粮食购销政策，即按照粮食主销区的政策或者粮食主产区的政策办。对粮食主产区则继续实行“三项政策、一项改革”，切实保护广大农民利益；对粮食主产区中的某些地（市）经过批准，也允许进行粮食购销市场化的试点。自此，粮食购销市场化改革在全国一定范围推开。

2001年以后，杭州市根据省委、省政府的统一部署，采取了一系列措施，认真实施粮食购销市场化改革：

第一，增加地方储备规模。为防范实施市场化改革后的粮食风险，增强政府对粮食市场宏观调控能力，确保军需民食和粮食稳定，按照省政府的安排，杭州市从2001年开始，将地方储备规模从19.95万吨增加到27.05万吨，增加7.1万吨；其中市本级（不含萧山、余杭两区）从13.5万吨增加到17.5万吨，增加4万吨,其中有1.5万吨以专项资金形式储备。2003年，为提高调控能力，市本级将原以资金形式储备的1.5万吨计划调整为以实物形式储备，调整后，市本级的实物储备从16万吨增加到17.5万吨。2004年，市政府根据省政府决定，再次增加了地方粮食储备规模，杭州市从27.05万吨增加到32.05万吨，增加5万吨，其中市本级为19.5万吨，增加2万吨；萧山区4万吨，增加0.75万吨；余杭区1.8万吨，增加0.65万吨；富阳市1.9万吨，增加0.4万吨；临安市1.65万吨，增加0.4万吨；桐庐县0.8万吨，增加0.3万吨；建德市1.3万吨，增加0.3万吨；淳安县1.1万吨，增加0.2万吨。

第二，开展“订单粮食”工作。“订单粮食”是用签订合同的办法，从农民手中收购粮食，是实施粮食购销市场化改革后，政府掌握粮源的重要手段，也有利于衔接产销关系，增加农民收入。2001年，全市签订合同82,076吨，占上年定购数11.15万吨的73.6%，实际收购68,141吨，合同兑现率为83%。2002年以后，杭州市由于加大了农业种植结构调整的力度，粮食种植面积逐年减少，粮食收购量也随之下降，但是杭州市粮食部门始终认真做好“订单粮食”工作。                

第三，加强产销合作和粮源基地建设。粮食购销市场化以后，杭州市的粮食生产和粮食供需发生了巨大变化，粮食播种面积和粮食总产量大幅度递减，粮食自给率逐年下降，粮食的产需缺口不断扩大，2001年和2002年全市粮食产需缺口分别达到136.3万吨和163.42万吨，在这种情况下，加强和产区的产销合作，更多地引进和掌握粮源，力求杭州市的供求平衡，显得尤为重要。2001年，杭州市粮食局利用南星桥粮库的仓库、场地，建设江南粮油批发市场，引进了以黑龙江为主的8个省的粮油商品，还在市场创办了“黑龙江粮油商品一条街”，把黑龙江的优质大米引进了杭州市场。2003年，杭州市粮食收储有限公司和黑龙江省粮油集团合作，在杭州建立了日产100吨的大米加工厂和集批发、加工、销售一体化的粮食营销中心，杭州市从市级储备规模中切出1万吨晚粳谷储备，由黑龙江省粮油集团负责轮换，开创了“储、加、销”一体化产销合作的新路子在全国开了先河。到粮食主产区建立种粮基地也是一种新的探索，近年来先后有：余杭区在内蒙古通辽市科左后旗建立了10万亩、年产量5万吨的粳谷生产基地；余杭区良渚镇种粮大户在黑龙江建三江农场承包粮田3000亩；萧山区的农业龙头企业紫香集团与黑龙江宝清县签订了10万亩粮食生产基地协议；杭州恒天面粉有限公司在江苏、安徽、河南、山东等省建立24万亩小麦和水稻生产基地。2005年，杭州市决定在黑龙江省密山市置地53亩，建立粮食收储中转基地，当年已建成仓容1.5万吨和日烘干粮食能力300吨，并已收购新粮，该项目还将引进建设日处理稻谷100吨的加工生产线一条。                       

第四，构筑粮食安全体系，制订粮食安全应急预案。为应对粮食购销市场化改革后的突发事件和严重自然灾害等情况下的粮食有效供给，保障粮食价格的基本稳定，2003年，杭州市按照省政府的统一部署，分别制订了《杭州市粮食安全预案》、《杭州市区粮食应急预案》、《杭州市区粮食应急预案实施细则》和《杭州市区食油应急供应预案》，确定了粮食安全保障措施，主要内容和落实情况是：建立粮食安全工作联席会议制度，市政府成立由市政府分管领导牵头，市委宣传部、市计委、粮食局、财政局、农业局、物价局、工商局、质监局、公安局、交通局和农发行省分行营业部等部门和单位负责人参加的杭州市粮食安全工作联席会议制度；落实地方储备粮和粮食风险基金，2003年全市27.05万吨和市区17.5万吨储备粮，2004年全市32.05万吨和市区19.5万吨储备粮均落实到位；按省政府的要求，落实各粮食经营企业保持一定的周转粮库存，2004年，市区已与6家粮食经营企业和4个粮油专业批发市场的63户经营大户签订了1.37万吨《杭州市周转粮储存协议》；扩大粮食加工规模，市粮食收储公司将日生产能力50吨的大米加工厂扩建为日产150吨，已于2004年7月投产。萧山区新建两个日产大米50吨粮食加工厂，也已投产。富阳市新建日产50吨的大米加工厂；确定粮食应急供应和加工网点，2004年全市已落实粮食应急供应网点215家，其中市本级127家，落实应急粮食加工企业31家，日加工能力为1600吨，其中市本级3家，日加工能力500吨。

在实施粮食购销市场化的同时，杭州市对粮食行政管理机构也作出了调整。2001年，在机构改革中将粮食局与贸易局合署办公。2002年，市政府根据市委常委会的决策，决定市粮食局所属的五洋宾馆划转市旅游集团管理，所属其他经营企业全部移交杭州市商业资产经营公司管理，这样，粮食局作为行政管理机构，不再直接管理企业，完成了政企分开。

经过四年的努力，杭州市的粮食购销市场化改革取得了明显的成效：农业生产从以种粮为主到多元种植，推进了农业产业结构的调整；粮食收购从“定购”到“订单”，一种新型的粮食产销关系开始确立；流通方式从过去单一的国有为主到现在的多元化经营，粮食市场体系发生了变化；粮食产销从计划调拨到产销合作，粮食购销市场化的格局已经形成。

六、《粮食流通管理条例》的颁布实施和粮食市场的全面放开

随着粮食购销市场化改革的不断深化，在粮食领域实现完全的市场经济的时机日益成熟。2004年初，中共中央、国务院发出《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，明确“从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。”并要求“有关部门要抓紧清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规。”2004年5月，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发[2004]17号）认为，当前进一步推进粮食购销市场化改革的条件已经具备，决定2004年全面放开粮食收购市场，积极稳妥地推进粮食流通体制改革。并确定了改革的总体目标：“在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化；建立对种粮农民直接补贴机制，保护粮食主产区和种粮农民的利益，加强粮食综合生产能力建设；深化国有粮食购销企业改革，切实转换经营机制，发挥国有粮食购销企业的主渠道作用；加强粮食市场管理，维护粮食正常流通秩序；加强粮食工作省长负责制，建立健全适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食流通体制，确保国家粮食安全。”为了使粮食购销市场化新形势下的粮食流通更为规范，国务院于2004年5月26日颁布了《粮食流通管理条例》。《条例》作为我国粮食流通领域的一项基本行政法规，确立了我国粮食流通体制的基本模式，即建立在国家宏观调控下发挥市场机制在粮食资源配置中的基础性作用的粮食流通体制，保护粮食生产者的积极性，促进粮食生产，维护经营者、消费者的合法权益，维护粮食正常流通秩序，确保粮食供应和价格的基本稳定，保障国家粮食安全。《条例》赋予粮食行政管理部门对粮食流通的行政管理、行业指导以及对粮食经营者从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动、执行国家粮食流通统计制度等情况的监督检查权和依法进行处理的职能。

为贯彻中发[2004]1号文、国发[2004]17号文和《条例》，浙江省人民政府发出《关于进一步深化粮食流通体制改革的实施意见》（浙政发[2004]22号）和《浙江省粮食流通管理条例实施细则》，分别对贯彻中共中央和国务院文件作出了具体部署，对《条例》的实施进行了细化。

省政府在浙政发[2004]22号文件中，针对全省各地在粮食机构设置上的问题，要求各地加强粮食管理机构建设，并明确要求：“按照《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的通知》（国发[2004]17号）要求，稳定和加强粮食行政管理部门和人员，切实履行对全社会粮食流通监管的职责。设区的市和粮食消费大县（市、区）原则上应单独设置粮食局，其他地方可在有关部门设置粮食管理机构或增挂粮食局牌子，做到有专门的机构队伍从事粮食管理，保持粮食行政管理机构和队伍的相对独立性。”杭州市在2001年的机构改革中，由于受到编制数的限制，粮食局和贸易局合署办公，作为副省级城市及全省粮食消费量最大的城市，这和省政府的要求尚有一定的差距。

为认真贯彻国发[2004]17号和浙政发[2004]22号文件精神，2005年3月，杭州市人民政府根据杭州市的实际，制订了《关于进一步深化粮食流通体制改革的实施意见》。《意见》要求，要按照党中央、国务院和省委、省政府的部署，进一步落实粮食工作地方行政首长负责制。各级政府主要负责人是粮食工作第一负责人，分管领导是具体负责人，对本行政区域的粮食生产、流通和安全负责。同时，要建立健全粮食安全工作协调机构，保障粮食安全。

《意见》强调，要进一步采取措施，加大粮食批发市场建设和培育力度，引导社会多元主体参与粮食批发市场建设，政府在建设用地、建设规费等方面给予适当优惠。同时积极培育多元粮食经营主体，以吸纳更多的外地粮源。进一步加快杭州农副产品（粮食）物流中心建设进度，实现储运、批发、加工、信息一体化，使其成为杭州食用农产品安全的准入口、浙江乃至华东地区重要的农副产品集散中心。

《意见》要求认真贯彻执行国务院《粮食流通管理条例》和《浙江省粮食流通管理条例实施细则》等法律法规，完善有关配套措施，依法进行管理。对有关粮食方面的行政许可，要按照《行政许可法》和有关法律、法规、规章实施。为进一步完善我市粮食流通管理体系，维护粮食市场秩序，确保粮食安全，各级粮食行政管理部门要组建粮食执法队伍。

《意见》还就完善粮食价格形成机制，建立粮食市场体系；建立直接补贴机制，保护种粮农民利益；加强粮食市场管理，维护正常流通秩序；完善粮食调控体系，确保粮食安全等提出了要求。

《粮食流通管理条例》赋予县级以上地方人民政府粮食行政管理部门负责本地区粮食流通的行政管理、行业指导的职能，杭州市粮食局作为杭州市的粮食行政管理部门，根据《条例》的要求，积极转变职能，采取措施，加强对全行业粮食流通的管理和指导：1.做好全社会粮食流通统计工作。2004年底，根据浙江省粮食局、浙江省统计局《关于印发〈浙江省粮食流通统计制度〉的通知》精神，确定杭州市区粮油经营企业8家、转化用粮企业22家、粮油批发市场4家合计34家企业列入粮食行业统计范围，专门召开会议，落实统计责任。2005年，《国家粮食流通统计制度》出台以后，在全市范围内作了进一步的宣传贯彻，使全市粮食行业流通统计单位发展到84家，全社会、全行业的流通统计工作取得了较大进展。2.启动《粮食收购许可证》审批。2004年9月，根据《粮食流通管理条例》和国家粮食局、国家工商行政管理总局印发的《粮食收购资格审核管理暂行办法》，制订了《杭州市〈粮食收购许可证〉办证指南》，启动了《粮食收购许可证》审批。到2005年底，全市已累计审批52家企业具有粮食收购资格，以国有粮食收储企业为主导、多种经济成分参与的多渠道粮食收购市场格局开始形成。3.加强粮油质量管理工作。为了加强粮油库存的管理，严防陈化粮和不符合国家标准的成品粮流入口粮市场，确保消费者利益和人民群众的身体健康，制定了《关于严格粮食销售出库质量检验制度的通知》和《关于进一步加强粮油市场质量管理工作的通知》，对粮食出库质量检验、陈化粮销售处理等问题作出了规定。4.强化粮食批发市场的管理。2005年，杭州市粮食局制订了《杭州市粮食批发市场基本管理职责》，对粮食批发市场在《粮食流通管理条例》的执行、粮油质量的监管、经营行为的规范、文明经商行为的落实等方面提出了要求。5.根据《粮食流通管理条例》有关粮食应急预案的要求，为检验杭州市区粮食应急预案的实用性和可操作性，提高粮食应急预案启动时的应急反应能力，2005年，杭州市粮食局举行了杭州市区粮食安全应急预案二级预警演练，演练通过对预案各环节具体事项、粮食需求分析、供应粮食的筹措和运送等方面情况，分别提出了市场监控、新闻发布、组织供应、粮食收购、安排加工、组织运输、市场管理、后勤保障等12个专项方案。通过演练，进一步掌握了粮食安全应急预案程序、措施等内容，有效提高了应急实战能力。6.开展粮食流通监督检查和行政执法。为了做好这项工作，杭州市粮食局建立了粮食行政执法领导小组，增设了执法处室，并制订了《杭州市粮食行政执法工作职责》、《杭州市粮食行政执法首问责任制度》、《杭州市粮食行政执法程序》和《杭州市粮食流通监督检查人员行为规范》等规范性文件。

2005年，杭州市粮食局根据全国实施粮食购销市场化和《条例》颁布实施的新形势，提出了确立“大粮食”观念，推动粮食工作的新思路。这个思路的内涵主要包括：一是要把当地粮食工作放在大环境下考虑，统筹兼顾，正确把握粮食形势；二是要把当地粮食资源进行充分的利用整合，争取政策支持，帮助企业做强做大，形成规模优势，增强抵御市场风险的能力；三是要把当地粮食发展问题同其他产业发展问题结合起来，从而推动粮食经济和相关产业的发展，确保当地粮食安全。根据“大粮食”的新观念、新思路，杭州市粮食局确定了新形势下粮食工作的重点：1.加强全方位粮食合作。要继续坚持“政府推动、部门协调、企业为主、市场运作”的原则，不断延伸合作领域，不断完善合作机制，加强全球性和区域性粮食合作，以确保当地粮食安全。2.推进粮食产业化经营。要运用政策，培植一批规模大、科技含量高、辐射面广、带动力强的龙头企业，推进粮食产业化经营，发展粮食深加工企业；要积极引进主产区的大型粮食加工企业来我市建立仓储、加工、销售基地，增大我市粮食市场的流量和容量，进一步提高粮食的集散功能，为确保当地的粮食安全打好基础。3.建立现代物流体系。各区、县、（市）要从实际出发，制定发展物流中心的规划和方案，把粮食资源按市场化要求进行重新整合、配置；要抓紧抓好杭州粮食物流中心建设。4.对全社会行业的依法管理。各级粮食行政管理部门要依照《条例》，加强对全社会行业的依法管理，严把粮食的准入关，严把经营者的粮食收购、储存、销售质量检验关，严把经营者按规定的粮食储量关，做好全社会粮食流通的统计工作，规范粮食市场监督管理，努力提高全社会粮食流通管理水平。

2004年，中发[2004]1号和国发[2004]17号文件，它把从2001年浙江省首先实施的粮食购销市场化改革推向了全国，使全国范围的粮食流通体制的市场化格局基本形成。《粮食流通管理条例》的颁布实施，又标志着我国粮食流通管理工作进入了依法行政的新阶段。

（执笔  邵镇平）