各级人大制度的恢复与人大常委会的产生

各级人大制度的恢复与人大常委会的产生

杭州市人大常委会办公厅

人民代表大会制度自1954年建立后，经历了曲折的历程。杭州市的人民代表大会制度也和全国各地一样，经历了一段不平凡的历史。1954年至1957年上半年，人大制度得到健康发展。1957年下半年起，开展“反右”斗争，导致党内外关系紧张，以党代政、个人专政、破坏民主法制等倾向抬头，人民代表大会制度也走上了曲折之路，人大权力被削弱，不能按期开会，地方和国家重大事项很少提交人大审议，立法停顿，民主空气窒息，直至“文化大革命”之前,民主政治一直在滑向下坡。到了“文化大革命”期间，人大制度更是遭到严重破坏，人大工作陷于瘫痪。1967年开始至1968年，地方乃至全国人民代表大会、人民政府委员会处于被取消状态，革命委员会掌权，社会主义民主与法制遭到严重践踏。1976年粉碎“四人帮”，国家和人民从“文化大革命”的灾难中走出来，百废待兴，国家最要紧的是恢复和建立新的秩序，人民代表大会制度的恢复尚未提上日程。直到1978年党的十一届三中全会以后，人大制度才逐渐得以恢复。

一．拨乱反正，奠定基础

1976年粉碎“四人帮”以后，党和国家开始拨乱反正，建立和恢复新的政治、经济和社会秩序。党的十一届三中全会提出解放思想、实事求是的思想路线以后，拨乱反正的声势进一步加大。全国各地、各条战线都从指导思想上进行拨乱反正，纠正“左倾”错误，并把工作重点转移到生产建设上来。这一期间，杭州市按照中央决策和省委的部署，深入开展了拨乱反正和恢复秩序的工作。

在政治上，开展了揭批林彪、“四人帮”罪行和打击现行犯罪活动的斗争，肃清反革命帮派体系，严惩现行犯罪分子，对其中极少数罪行严重、民愤极大、触犯刑律的给予了法律惩处，教育和挽救了一批犯过错误包括犯过严重错误的同志，平反了一大批冤假错案，查清和处理了一批历史遗留问题。一方面，加强政法队伍建设，集中打击现行犯罪活动，维护社会秩序。1978年8月，根据五届全国人大一次会议关于重建检察机关、恢复检察制度的决定，恢复了杭州市人民检察院，并成立了杭州市司法局，初步充实和加强了政法部门的力量。全市各级检察机关重新恢复以后，坚持把整顿治安作为检察工作的中心任务，同公安机关、人民法院和司法行政部门密切配合，严厉打击各种现行犯罪活动，维护社会安定，保卫人民生命财产安全。1980年8月至1981年10月，全市检察机关共受理公安机关提请批捕的人犯3913名，经审查批准逮捕2617名。公安机关移送起诉的人犯3433名，经审查向法院提起公诉3027名。另一方面，清查、平反冤假错案，落实党的政策。1979年2月，市委批转市委组织部、统战部《关于对错划为右派分子的人改正结论呈批手续和批准权限的报告》，开始进行错划右派的改正工作。同年12月，市委又成立专门机构，由市委统战部负责复查改正、落实政策工作。到1980年底，完成了错划右派的改正和落实政策工作。经过复查，对“反右倾”运动中被错误处理的，有63人得到平反纠正；对“四清”运动中受到处理的，有91件案件得到了纠正；因胡风问题受到处理的案件，平反了37件。1980年6月，市委批转市中级人民法院党组《关于检查验收复查纠正冤假错案工作的报告》，至此，全市对“文化大革命”期间判处的7833件政治和刑事案件的复查工作已基本结束。对因反对林彪、“四人帮”和为邓小平遭受诬陷鸣不平而判刑的193件“三类案件”全部平反，对因刘少奇案受株连的399件案件平反了390件。原判1802件反革命案件中，纠正了1423件，6071件刑事案件中，纠正冤假错案293件。同时，各县（区）法院还结合复查工作，处理了2790件“文化大革命”前后的申诉案件，改判、纠正了冤假错案724件。对平反纠正的当事人的善后工作，绝大多数都进行了处理，并分别落实了党的政策。同时，在全市进行了四项基本原则教育和法制宣传，开展了《实践是检验真理唯一标准》大讨论和法制宣传月活动，认真学习贯彻《宪法》、《刑法》和《刑事诉讼法》，加强社会主义民主和法制建设，发展了安定团结的政治局面。

在经济上，认真贯彻中央关于国民经济“调整、改革、整顿、提高”的方针，对全市经济进行了全面的调整和改革。1979年5月，市委召开工作会议，学习贯彻中央关于“调整、改革、整顿、提高”的方针和省委工作会议精神。会议要求全市党组织和广大党员、干部群众，团结起来，切实做好国民经济的调整工作，广泛深入地开展增产节约运动，为完成和超额完成国民经济计划，加速四个现代化建设而努力奋斗。嗣后，全市进行了大规模的恢复经济秩序工作。在工业方面，围绕优先发展轻纺工业和市场紧缺产品，开展了对现有企业的挖潜、革新、改造，组织了一批经济联合体。针对煤炭和部分原材料不足的困难，开展了经济协作和节能、节约原材料等工作，从而使轻纺工业得到较快发展。机械制造、化工等重工业的服务方向开始转变，工业内部结构逐步趋向合理和协调。同时，交通、电信、邮政、商贸、旅游等事业单位通过挖潜改造，也得到了长足的发展。在农业方面，认真贯彻中央关于加强农业发展和农村工作的各项政策，提高了农副产品收购价格，推行了各种形式的农业生产责任制，并从杭州实际出发，提出了狠抓“一个主体”（粮食）、“两个翅膀”（多种经营和社队企业）的指导思想，初步调整了农业内部结构，调动了农民的积极性。各国营农场通过试办工商联合企业，并实行亏损包干的办法，从1979年起开始扭亏为盈。在基本建设方面，调整了投资方向，停建、缓建了一批工程项目，居民住宅、市政设施、轻工基建、文教卫设施和商业网点等生产性建设投资有所加强。

在社会事业方面，通过调整、改革和整顿，教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育等各项事业都得到了较好的恢复和发展，社会救济、社会福利事业得到加强，人民生活水平得到改善，全市人民的生产生活逐步走向正轨。

全面拨乱反正，不仅使全市政治、经济和社会事业从“文化大革命”的阴霾中逐步解放出来，也为人民代表大会这一根本政治制度的恢复和发展打下了坚实的基础。

二、政策法律，创造条件

1976年粉碎“四人帮”后，为了尽快恢复和建立新的政治、经济和社会秩序，党和国家及时作出了一系列重大决策，全国人大的各项工作也逐步得到恢复，并陆续召开会议，开展活动，修改、审议并通过了一批重要法律法规。

1977年10月，四届全国人大四次常委会提出召开五届全国人大第一次会议和修改宪法的建议，人大制度的恢复被正式提上党和国家的重要议事日程。1978年2月，党的十一届二中全会通过了向全国人大提出的宪法修改草案。1978年3月，五届全国人大一次会议胜利召开，会议通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，重新确立了人民代表大会制度的地位和作用。

1978年12月，中共中央召开了十一届三中全会。全会总结了建国以来的历史经验教训，明确提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，强调社会主义民主要制度化、法律化，使制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，违法必究。并要求全国人大及其常委会要把立法工作提上重要日程。为了贯彻中共中央加强民主法制建设的方针，全国人大常委会立即抓紧立法工作。首批完善国家组织，加强人民代表大会制度建设的重要法律，在1979年五届全国人大二次会议上制定出来。主要是选举法、地方人大和地方政府组织法、国务院组织法、人民法院组织法和人民检察院组织法等7个重要法律。这些法律的制定，不但标志着国家大规模加强民主法制建设的开始，而且对人民代表大会制度作了重大改革，加快了人民代表大会制度建设和发展的进程。其中重要的改革有两点：一是将人民代表大会代表直接选举的范围由乡级扩大到县级；二是在县以上地方各级人大设立常务委员会。这两项重要改革在1980年至1981年县、乡换届选举中付诸实施，这次选举也完成了全国县以上地方各级人大设立常委会的工作。

1979年７月１日，第五届全国人大第二次会议通过了关于修订宪法若干规定的决议。决议明确规定：“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。”至此，我国的人民代表大会制度进入了新的重要发展阶段。在这个背景下，杭州市恢复人民代表大会制度及设立人民代表大会常务委员会的筹备工作着手进行。

1980年3月，市革委会根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，成立了杭州市选举委员会。按照市革委会的部署，全市县、乡选举拉开序幕。至此，我市恢复各级人民代表大会制度和建立人大常委会的各项工作全面启动。

1980年9月，五届全国人大三次会议接受中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，修改1978年宪法。这次修改宪法是在中国共产党深刻总结建国以来正反两方面经验教训，特别是“文化大革命”教训的背景下进行的。它对于完善人民代表大会制度，推进国家民主法制建设，推进人民代表大会制度进入新的历史发展时期，产生了更为深远的影响。 

1980年12月23日至24日，市委邀请市政协常委及市各民主党派、各人民团体和社会各界人士，举行民主协商会，认真学习宪法、选举法和地方组织法等相关法律法规，对杭州市第六届人民代表的选举问题进行协商，并就加强人大制度建设和当前工作，听取各方面的意见和建议。

1981年6月，中共十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。决议明确指出，建国以来，由于没有重视建设社会主义民主政治制度这一任务，成了“文化大革命”得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛的教训。必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。必须完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量。绝不能让类似“文化大革命”的混乱局面在任何范围内重演。

这一时期，在市委的领导下，各级对《关于建国以来党的若干历史问题的决议》、《关于党内政治生活的若干准则》以及《宪法》、《选举法》、《地方组织法》等法律进行了认真的学习贯彻，从思想上为我市人大制度的恢复作了进一步的准备。在中央一系列重大政策法律的指引下，我市各级人大制度恢复和人大常委会产生的各项工作顺利推进。

三、基层选举，全面准备

1979年7月，五届全国人大二次会议通过重新制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，对我国选举制度进行重大改革：由过去县人大代表间接选举改为直接选举；由等额选举改为差额选举。至此，全国各级人大代表的选举工作在中断十多年后，按照新的《选举法》陆续进行。中共中央先后下发了[1980]7号、[1980]60号文件，五届全国人大常委会第十三次会议作出了关于县级直接选举工作的决定。同时，浙江省人大常委会也制定下发了《县以下各级人民代表大会代表选举试行细则》（以下简称《试行细则》）。根据中央文件精神和全国人大常委会决定，按照省人大常委会的部署，杭州市成立选举委员会和办事机构，着手开展县级换届选举工作。

1980年3月，市委决定在萧山县和上城区开展县级直接选举的试点工作，以摸索经验，为全市选举工作提供样板。各县、区都派干部参加了试点，为本地区的选举工作培训骨干。在试点中，认真贯彻执行《选举法》、《地方组织法》和省人大常委会《试行细则》，对选举机构的设立、选民登记、选区划分、选民资格审查、代表候选人推荐协商、选举方式等进行了认真的研究和摸索。通过全面发动、广泛宣传和投票选举，确保了试点工作的顺利进行。

在选举试点的基础上，1980年7月，市委作出了分期分批全面开展选举工作的部署，全市大规模选举工作全面展开。为了确保选举工作的顺利进行，市选举委员会从各部门抽调力量，设立专门机构，负责抓选举工作。各县、区党委都把选举工作列入重要议事日程，作为政治上的大事来抓。各地在选举工作开展前，根据省委[1980]65号文件精神和市委指示，在做好建立领导班子、组织工作机构、制定工作计划等各项准备工作的同时，着重抓了骨干培训和选区划分。据统计，从县、区到公社、镇、街道，各级共培训骨干24万多人。根据“便于选民参加选举活动和选举的组织工作，便于选民了解代表和代表联系选民，便于选民监督代表和罢免代表”的原则，全市县、区划分为2497个选区。

选举工作开始后，各级都深入开展了社会主义民主和法制宣传教育，做好统一思想、调动积极性的工作。各选区都充分利用各种宣传工具，采取多种形式，广泛宣传《选举法》、《地方组织法》，造成选举工作的强大声势，增强广大人民群众当家作主、行使管理国家权力的责任感，调动选民的积极性。据统计，群众受教育面普遍都在95%以上。通过广泛宣传教育和充分发扬民主，群众的参选活动、普选率出现了“三高”：即选民登记率高、选民参选率高、有效票率高。全市选民登记3,343,039人，登记率为99.83%，参加投票的选民为3,275,811人，参选率为98%，有效票率大都在98%以上，一次选举成功的选区和代表达80%以上。在选举过程中到处出现许多动人的景象：双脚残疾的选民请人背，双目失明的选民请人扶，还有百岁老人，都亲自到站登记和投票。一位远在非洲马里援外医疗队的医师为行使民主权利，写信回来委托别人代选投票，为身在国外能参加国内选举感到光荣和自豪。在推荐候选人时，选民同样很认真。艮山街道综合厂有位老工人，提出一名候选人，他用书面材料整整摆了十条理由。各选区提名推荐的面很广，一般都达到应选名额的十五六倍。选民们都真正地行使了当家作主的民主权利，郑重地投下了庄严的一票。

至1980年底，全市13个县、区中有12个完成了代表选举工作。1981年初，全市完成代表选举工作。全市共选出县、区代表3838名，其中工农占65%以上，军人、干部、知识分子、归国华侨等各方面人士都有一定的比例。他们当中有来自各战线的先进人物，有各界著名人士，普遍受到群众拥护。代表选举工作结束后，各县、区陆续召开人民代表大会和政治协商会议，选举了人大、政协的领导成员和法院院长、检察长。在此基础上，各县、区建立了人大常委会和人民政府，选举产生了县、区人大常委会和人民政府组成人员。同时，还选举产生了出席杭州市第六届人民代表大会代表880名。至此，全市七个县、六个区的换届选举工作胜利完成。在880名市人大代表中，工人、农民占50.1%，干部占21.8%，知识分子占14.8%，军人占2.5%，爱国民主人士占6.8%(包括台胞2人)，少数民族、归国华侨占1.4%，其他劳动者占2.6%。基本上达到了中央提出的“代表要注意先进性、广泛性、代表性”、“一定要以工农为基础，照顾到方方面面”这一要求，也符合了广大人民的心愿。这次选举标志着我市民主选举制度走向完善，对我市人大代表大会制度的恢复和发展产生了深远的影响。

四、召开会议，完善制度

县、区换届选举工作完成后，市委及时作出了关于召开杭州市第六届人民代表大会第一次会议的决定。为了做好市第六届一次人代会的筹备和会议期间的各项工作，市革委会成立了杭州市六届一次人代会筹备处（秘书处），由胡天民、方克负责，下设秘书、会务、简报、宣传、提案、组织、总务、保卫等8个组，具体负责大会的各项筹备工作。大会筹备处及下设各组按照各自的职责和分工，认真开展各项工作。经过近半年时间的精心策划、有序组织和紧张筹备，1981年12月17日，市革委会下发了《关于召开杭州市第六届人民代表大会第一次会议有关事项的通知》，明确了会议的日程、报到等有关事项。

1981年12月24日至31日，市六届人大一次会议在省人民大会堂隆重召开。本届实有代表880人，出席876人，市属各部门负责人和出席市政协四届一次会议的委员共491人列席了会议。12月24日，大会举行预备会议，选举产生了万进东等55人组成的大会主席团，胡天民为大会秘书长；通过了代表资格审查委员会、财政预决算审查委员会、提案审查委员会等名单；通过了大会议程。12月25日大会正式开幕。会议听取和审查杭州市革命委员会主任陈安羽作的关于粉碎“江青反革命集团”后五年多来的工作概况、杭州市的城市性质和建设方针、今后三年的任务以及加强与改善政府工作的报告；听取和审查杭州市1980年财政决算、1981年财政预算执行情况以及1982年财政收支安排初步设想的报告；听取、审查杭州市中级人民法院工作报告和杭州市人民检察院工作报告。通过了相应的决议。会议根据五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，选举产生杭州市第六届人民代表大会常务委员会组成人员：陈侠为主任，万进东、刘延儒、宋光彩、郑志新、孙道夫、罗云仙为副主任，34人为委员。会议决定，将杭州市革命委员会改为杭州市人民政府，选举产生市人民政府领导成员：周峰为市长，王富生、许行贯、赵玉温、赵文华、胡天民、郭桂盛、顾维良、陆祖德、张学理为副市长。选举王铿为市中级人民法院院长，刘履忠为市人民检察院检察长。会议收到提案2014件。

新当选的市人大常委会主任陈侠致闭幕词。他指出，经过这次会议，建立了杭州市人民代表大会常设机构─杭州市人民代表大会常务委员会，建立了杭州市人民政府，这标志着我市政权建设得到了加强，杭州市革命委员会的历史宣告结束。大会闭幕前，省委、省人大常委会领导铁瑛、张敬堂、崔健会见了全体代表，铁瑛作了重要讲话。12月30日，新当选的市领导和部分市人民代表在人民路28号举行了杭州市人民代表大会常务委员会和杭州市人民政府挂牌仪式。以这次会议为标志，杭州市革命委员会的历史宣告结束，全市各级人大制度得到了全面恢复，各级人大常委会也顺利产生。

杭州市各级人民代表大会制度的恢复和人民代表大会常务委员会的设立，加快了杭州市民主法制建设的进程。20多年来，在中共杭州市委的领导下，历届市人大及其常委会高举邓小平理论伟大旗帜，坚持党的基本路线和基本方针，紧紧围绕改革、发展、稳定的工作大局，把加强社会主义民主法制建设作为根本任务，紧紧依靠人民群众和人大代表，认真履行宪法和法律赋予的职权，积极探索，锐意进取，努力工作，较好地发挥了地方国家权力机关的作用，为促进我市经济社会发展和三个文明建设，推进依法治市进程，创建“法治杭州”、“平安杭州”、“和谐杭州”和“生活品质之城”作出了积极的贡献。

（执笔   丁忠芳）