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上城区基层民主建设的特色分析
发布时间:2013-07-01  文章来源:
    

摘 要:基层民主是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主权利,参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。本文以上城区各社区为调查对象,重点分析上城区在建国初期“废除保甲建立居委会”的动员式民主和2000年后在“民主管理、民主选举、民主决策、民主监督”方面的协商式民主,通过回顾上城区基层民主建设历程,探讨上城区基层民主建设的特色模式。

关键词:基层民主建设 居委会 社区 动员式民主 协商式民主 

 

基层民主是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主权利,参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。[①]目前,我国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主的基层民主自治体系,涉及民主选举、民主参与、民主监督、民主评议等内容。本文以上城区各社区为调查对象,回顾城市基层民主建设历程,重点探讨上城区基层民主建设的特色模式。

60年来,我国的城市基层民主建设历经了建国初期的动员式民主、十一届三中全会后的参与式民主以及2000年后的协商式民主。[②]在这一过程中,全国基层组织在民主建设方面进行了积极的探索,上城区基层民主建设在建国初和2000年后这两个阶段特色显著,本文将作重点介绍。在这一过程中,全国基层组织在民主建设方面进行了积极的探索,上城区基层民主建设在建国初和2000年后这两个阶段特色显著,本文将作重点介绍。

 

一、建国初期的动员式民主:废除保甲建立居委会

 

1949年5月3日,杭州解放。5月15日 ,中国人民解放军华东军区杭州市军事管制委员会分别派军管小组接管原国民党政府的杭州市第一区公所(后改为上城区)和第二区公所(后改为中城区[③])。5月30日,分别成立上城区、中城区人民政府。6月22日,分别建立中共杭州市上城区委员会和中城区委员会。杭州的解放和人民政权的建立,结束了国民党反动派在杭州的黑暗统治。随着新中国的成立,上城区在中国共产党的领导下,走上了社会主义革命和社会主义建设的新征程。)。5月30日,分别成立上城区、中城区人民政府。6月22日,分别建立中共杭州市上城区委员会和中城区委员会。杭州的解放和人民政权的建立,结束了国民党反动派在杭州的黑暗统治。随着新中国的成立,上城区在中国共产党的领导下,走上了社会主义革命和社会主义建设的新征程。

(一)新中国第一个居民委员会的诞生

建国以后,基层民主建设成为党领导人民群众建设和巩固新生政权、建设社会主义的重要措施。1949年10月11日,杭州市召开第一次各区局长联席会议,市委书记、市长江华决定,在十二月底前,一律取消保甲制度建立居民委员会、居民小组。上城区是杭州最先开始废除保甲制度建立居民委员会的城区。

上城区公所通讯小组1949年10月题为《上城区公所进行废除保甲制度初步建立居民委员会》(以下简称通讯稿)记载:“十月十三日,上城区公所依照市政府的指示开始进行废除保甲建立民主的居民委员会的工作……自十月十三日至廿五日,经过半个月的突击工作,已有一个居民委员会宣告成立了。”[④]

通讯稿中提到成立的一个居民委员会,就是新中国第一个居民委员会——“上羊市街居民委员会”。根据上羊市街居委会第一任主任现年86岁的陈福林和第一任副主任现年92岁的陈道彰两位老人回忆:“居委会的选举时间是1949年10月23日晚上七点多到十点多,地点在西牌楼小学会场。上面有一个讲台,主持会议的有四个人,都是区里来的。选举前,全体起立,唱中华人民共和国国歌。接着,主持人宣布:‘今天投票代表共计二百二十一人,实到投票代表二百人,符合法定人数。请工作人员发选票,每人发一张。’选票上共有21名候选人,每张选票只能画九个圈,少画一个两个没关系,如果多画一个圈这张选票就作废。大家画好后将选票投入旁边的投票箱里。会上还选出了一名监票和一名唱票的群众,大概二十分钟后,票数出来了,共选出了九个居民委员。随后田奎荣区长走到台上说:‘今天是我们老百姓当家做主的日子,大家民主选举,选出了居民委员会委员。我宣布,陈福林为上羊市街居民委员会主任,陈道彰为上羊市街居民委员会副主任。’”就这样,新中国第一个居委会诞生了。通讯稿记载:“这个居民委员会共有居民二千余户,选出了九个居民委员,其中有工人、有手工业者、有小商人、有知识分子、有公务员、有工厂经理,包括了各阶层的分子,因此,他的阶层是很广大的。居民委员会之下划分四十个小组,每组约有居民五十户左右,公推组长一人,副组长二人,帮助政府传达政令,反映民意,协助处理治安、卫生、生产等工作。”[⑤]

(二)基层民主建设的发轫:人民民主管理城市

新中国第一个居委会——上羊市街居委会是根据群众投票结果产生的,是人民群众当家作主、充分行使民主权利的体现。它的成立,不仅是上城区基层民主建设的开端,也是我国城市基层民主建设的开端。

1949年11月15日,在市政府召开的第三次各区局长联席会议上,市委书记、市长江华再次明确居民委员会是代替取消保甲后的组织,并对居委会的管理范围、任务、性质等都作了规定。同年12月1日,杭州市人民政府正式颁布《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》(以下简称《工作指示》)。在市政府的指导下,全市纷纷开展取消保甲制度建立居委会工作。上城区不仅是最先建立居委会的城区,也是重点开展该项工作的城区。根据上城区公所1949年12月12日《取消保甲制度,建立居民委员会半年工作总结》(以下简称《半年工作总结》)记录,“在两个月中完成14个居民委员会的组织,这14个居民委员会分属于5个派出所管辖,共有居民小组187个,居民9738户,占全区户口三分之一强。”[⑥]这些居委会在协助上城区人民政府和人民武装,稳定社会秩序,恢复人民生产生活,救助烈军属和市民困难群众,巩固人民政权等方面做出了贡献。这些居委会在协助上城区人民政府和人民武装,稳定社会秩序,恢复人民生产生活,救助烈军属和市民困难群众,巩固人民政权等方面做出了贡献。

上羊市街居委会成立后,工作任务很重。居委会主任、副主任负责日常工作,其他委员分别负责生产、治安、民政、文教、卫生等工作。陈福林回忆说:“杭州刚解放时,社会秩序比较混乱,出现了许多由国民党特务、流氓地痞以及残兵组成的武装组织。所以当时居委会的工作主要就是治安保卫,维护社会稳定。另外,福利委员负责残疾人、家庭困难人员的补助工作;妇女委员负责妇女工作,调解妇女之间的纠纷;卫生委员负责卫生防疫,记得当时我们辖区内没有公厕,我们就组织人员建了两间简易厕所;调解委员负责调解居民之间的纠纷。”在平抑粮价、生产自救方面,主要通过消费合作社实现。《半年工作总结》中提到“上城区现有三个消费合作社,这三个消费合作社的筹备动员和组织都有居民委员和小组长参加。”陈福林和陈道彰就是第二消费合作社的正、副经理。据两位老人回忆,当时一户人家出3斤米就可以成为合作社社员,每个社员拥有一本社员证,拿着社员证就可以到合作社平价购买物品。消费合作社主要是代销大米,从中国粮食公司浙江省分公司提粮,低于市场价出售,也经营酱油、食油等日用品。第二消费合作社越办越兴旺,半年多时间,办了两个粮食加工厂,六个粮食供应点,有机器,有二十多名工人,会计,出纳,业务员,全都齐全。社员发展到六千多家,规模在上城区排第二。合作社以低于市场价销售稳定了物价,也稳定了人心。

(三)实质:民主建政背景下的自上而下的动员式民主

建国初期的城市基层民主更多表现为一种民主建政背景下的自上而下的动员式民主,即中国共产党为了实现其目标将更多的社会力量集聚在自己的旗帜下,将政党的力量延伸到城市基层,进行最广泛的政治动员。[⑦]居民委员会就是中国共产党在城市进行最广泛政治动员并实现政治整合的有效途径,通过建立居民委员会,居民委员会就是中国共产党在城市进行最广泛政治动员并实现政治整合的有效途径,通过建立居民委员会,让广大居民通过政治参与来维护自己的利益,以解决民主问题,巩固城市基层政权,加强城市基层社会管理。

《工作指示》明确指出“建立新的居民组织的目的是动员、组织群众,团结教育群众,使人民自己来真正当家办事,应在‘自己当主人,自己来办事’的口号下去提高群众的政治觉悟,建立人民民主管理城市的基础,并使城市革命秩序获得更进一步的巩固,同时新的居民组织,必须能广泛地反映人民的意见,传递和推行政府的政策法令,加强政府与群众的联系,协助政府来做好城市的管理与建设工作”。“新的居民组织,必须是具有广泛而完整的代表性,是各阶层人民群众联合的组织,但它不是一级政权机构。”[⑧]以上二条明确了居委会的自治组织性质,提出了“人民民主管理城市”的指导思想。陈福林、陈道彰两位老人对选举过程、工作内容的回忆则充分证明了居委会是根据群众投票结果产生的,人民群众有了当家作主的权利,可以充分行使民主权利,更加体现了居委会群众自治的组织性质。以上二条明确了居委会的自治组织性质,提出了“人民民主管理城市”的指导思想。陈福林、陈道彰两位老人对选举过程、工作内容的回忆则充分证明了居委会是根据群众投票结果产生的,人民群众有了当家作主的权利,可以充分行使民主权利,更加体现了居委会群众自治的组织性质。

取消保甲制度建立居民委员会是我国基层社会的一次深刻变革,是我国公民参与国家事务的一种新途径和新形式。它标志着几千年封建保甲制度的终结,是中国基层民主建设的一个新起点。在民主建政的背景下,居民委员会积极开展治安保卫、生产自救、平抑粮价、稳定市场、调解纠纷、卫生防疫等工作,并组织群众参与到城市管理和建设的各项工作中去,为城市政府动员大量社会资源,传达和推行政府政令,反映群众意见,进一步增强了政府与群众的联系,密切了干群关系,实现了最广泛的政治动员。但总的来看,这一时期的动员式民主,缺乏制度化基础和发展空间,延续时间不久,很快被政社合一的人民公社化运动以及文化大革命所替代,基层民主建设停滞不前。

 

二、2000年后的协商式民主:上城区基层民主建设全面推进

    

改革开放以来,中国在经济领域逐步进行了由计划体制向市场体制的转轨,由此带来了中国社会阶层结构的深刻变动,也大大促进了基层民主的发展,居委会经历了一个恢复、调整和健全的过程。原来由政府和单位承担的许多社会服务性功能,逐步向城市居民生活的居委会转移,城市居委会的功能及地位得到不断加强,与此进程相一致,城市居委会的基层民主建设工作也逐步开展起来。但城市基层民主建设真正进入全面推进阶段,是在2000年以后。2000年11月19日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发【2000】23号文件),全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容,为扩大城市基层民主、推动城市改革和发展指明了方向。文件下发后,各地结合实际情况,进行了认真规划、部署和安排,各地特色开始显现。

(一)新时期上城区基层民主建设的生动实践

2000年12月11日,上城区委、区政府联合发文《关于全面推进社区建设的意见(试行)》(上委【2000】29号文件)(以下简称《意见》),明确社区建设内涵、功能、指导思想和基本原则,以改革社区管理体制和建立新型社区组织体系为重点,重新构划社区,确立新型基础社区;重新构建组织体系,抓好社区自治组织建设;改善社区居干结构和专干待遇;改善社区工作条件和社区环境,推动上城区社区建设上新的台阶。文件下发后,全区所辖街道相继推进社区建设。在这近十年的社区建设过程中,上城区整合资源,调动各种积极性,积极探索,勇于创新,逐步形成了适合本区实际的独特的基层民主建设发展模式。

1、民主管理:“三位一体”的新型社区管理体制

早在2000年的《意见》中,上城区委、区政府就明确规定“新的社区组织体系由社区党组织、社区居民(成员)代表会议、社区议事协商委员会、社区居民委员会组成,任期均为三年(党支部为二年),实行议行分设”,又明确了四者的关系:社区党组织是社区的领导层,社区居民(成员)代表会议是社区的决策层,社区议事协商委员会是社区议事层,社区居民委员会是社区执行层。2003年9月10日,区委、区政府转发区民政局《关于做好社区管理体制改革试点工作的意见》(上委办【2003】89号文件),以湖滨街道东坡路社区和紫阳街道候潮门社区为试点,对现行的社区管理体制进行改革,将原来的四大组织改为社区党组织、社区居民(成员)代表大会、社区居委会三大组织,社区居委会设立工作站。随后,这一社区管理模式在全区推广。

2008年12月24日,上城区委、区政府下发了《关于设立社区公共服务工作站 创新社区管理体制的实施意见》(上委【2008】46号文件),2009年4月,又相继下发了《关于深化和谐社区建设的若干意见》(上委【2009】16号文件)、《上城区深化和谐社区建设三年规划(2009—2011年)》(上委【2009】17号文件)两个文件。文件明确建立社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站各尽其能、各负其责的“三位一体”的社区管理新体制。社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心,在街道党工委的领导下开展工作;社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,由社区居民选举产生,接受社区党组织的领导,承担社区居民会议闭会期间的社区事务协商、决策、执行、监督等职能;社区公共服务工作站是社区行政事务的执行主体,是社区居民的服务机构,接受社区党组织和社区居委会的领导。

“三位一体”的社区管理体制是对社区民主建设的重大变革和创新,有利于巩固党的执政基础,进一步增强社区党组织的领导核心地位,真正起到“固本强基”的作用;有利于理顺社区各种关系,最大限度地整合社区资源,更好地承担起日益繁重的公共服务和社会管理职能,形成社区建设的合力,提高社区管理和服务的水平;有利于完善居民自治,避免社区居委会行政化倾向,为社区民主政治建设夯实基础。但不可否认,中国社会正处于转型加速期,“三位一体”的制度设计必须面对社区组织建设多元化、专业化、行政化的挑战,在积极应对中调整提升。

2、民主选举:社区直选

社区换届选举是居民群众政治生活中的一件大事,是加强基层民主政治建设的有效载体,是提高城市基层干部整体素质的一项重要工作。

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第八条规定“居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生;根据居民意见,也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年,其成员可以连选连任”,即居委会选举可以采用全体居民直接选举、每户派代表选举、每个居民小组派代表选举三种方式进行。上城区的第一届社区居委会成员全部由居民代表选举产生;在第二届社区居委会选举中,有15个社区采取了直选的方式,有4个社区采取了户选的方式,其它32个社区全都采取了居民代表选举的方式。2007年第三次换届选举实现了直接选举全面覆盖,直选比率从第二届的不到1/3到100%,登记选民276965人中,共有252685人参与投票,参选率高达91.23%,并且全区51个社区全都一次性选举成功,选举过程中无一例“12345”投诉案件和上访事件,换届选举工作实现了跨越式发展。2010年5月22日,上城区在52个社区同步开展第四届社区居委会换届选举投票工作,363名社区居委会成员全部直选产生,这是继第三届社区居委会选举以来,第二次全部社区实现100%直选,全区共有28.37万选民参加选举,参选率92.58%,上城区是全市第一个完成选举工作的城区,第一个也是唯一一个做到直选全覆盖的城区,第一个也是唯一一个统一选举日的城区,形成了各级领导充分肯定、社会各界反响积极、居民群众踊跃参与的良好局面。

作为一种更直接、更广泛、更民主的选举方式,直选拓宽了社区成员民主参与的渠道,激发了社区成员的民主意识,选民能把自己的真实意愿完全表达出来,最大限度地维护了选民的利益,实现社区民主选举。但较之户选和代表选举,直选工作量大、难度大、风险也大,所以,更重要的还在于善于运用“直选”,善于引导居民用好权利,用好权利比赋予权利难度更大。因此,建立规范的、高质量的直选制度仍需要在实践中进行长期的艰苦的探索。

3、民主决策:社区事务听证制

随着生活节奏的加快,社区成员在客观上需要社区能及时为他们解决一些难点和热点问题,而每年一次的社区居民代表大会和每季一次的社区议事协商会议已无法满足居民的需求。2001年2月,上城区闸口街道复兴南苑等社区开始采用听证会这一形式,商议和推进社区自治工作。经过反复论证、科学设计,2002年6月,上城区在全区推出了社区事务听证会制度。

社区事务听证分为准备、实施、反馈三个阶段和确定主题、选择人员、实施听证、反馈结果四个步骤。选取主题,以少而精为原则。主题的选择范围很广,可以是客观的,如介绍时事政治、宣讲政策法规、汇报社区发展计划等;可以是中观的,如讨论小区是否要实行封闭管理、是否要建公厕、怎样解决群众健身难的问题、如何美化绿化小区等;也可以是微观的,具体解决特定个体的特殊问题,如讨论如何对某一陷入困境的家庭进行救助等。选择人员,以广泛性、代表性为原则。由于受时间、场地的限制,参加听证会的人员不可能很多,所以在选择人选时,必须坚持人员构成的广泛性,能代表社区各方面的力量;必须坚持代表意见的全面性,既要选取对听证主题持赞成态度的社区成员,也要适当邀请一些对听证主题持反对意见的社区成员参加听证会。组织听证,以民主集中为原则。听证会原则上由社区党组织负责人主持,主持人要做到收放自如,既要充分发扬民主,让参会人员畅所欲言,又要适当把握好“度”,该集中的时候要集中。这是听证会的一个基本的组织原则,也是听证会能否成功的一个关键因素。反馈结果,以诚信为原则。对听证会确定要实施的听证项目,社区会及时组织力量认真加以解决,并及时将实施结果向居民张榜公布。同时,对于那些一时不能解决的问题,社区本着诚信的原则,及时向居民说明原因。

自社区听证制度2002年推出以来,上城区51个社区已召开事务听证会1728次,为社区居民解决各类老、大、难问题1720余个。[⑨]该制度推出后,在培育和增强社区的自治意识、自治能力,促进社区居民自治上取得了初步成效。自此,社区事务听证会已经和社区议事协商会议、社区居民代表大会一起,构成了推进上城区社区自治的“三驾马车”,三“会”一体的社区自治模式初步形成。该制度推出后,在培育和增强社区的自治意识、自治能力,促进社区居民自治上取得了初步成效。自此,社区事务听证会已经和社区议事协商会议、社区居民代表大会一起,构成了推进上城区社区自治的“三驾马车”,三“会”一体的社区自治模式初步形成。

4、民主监督:“以下评上”、“四会四公开”制度

上城区建立了“以下评上”评议制度,主要包括居民评社区和社区评街道。一方面,大力加强民主评议,组建和谐社区建设督导员队伍,定期对社区工作满意率进行民意测查。另一方面,组织社区工作者对街道和部门进行评议,评议结果纳入部门和街道年终目标管理考核。具体说,它是由一系列的具体制度组成的,如对社区居民的社区满意度测评、幸福指数测评,以及专门的居民对社区党组织、居委会工作评议,居民对社区工作者工作评议;又如社区对各挂钩部门的评议、对街道创星工作的评议。通过这种层层评议,一方面实现居民和社区的民主权利,另一方面发挥居民和社区的监督作用。通过这项制度,促进了社区、街道及挂钩部门的工作,在行使民主权利的过程中,居民也增强了对社区的认同感和归属感。

在社区建设的实践中,上城区还创建了工作听证会、民情恳谈会、事务协调会、成效评议会“四会”制度和政务、事务、财务、服务“四公开”制度。社区工作听证会是指政府有关部门或社区居委会在社区实施某个重大项目之前,由社区居委会组织相关社区成员召开听证会,就该项工作的可行性、必要性进行充分论证,主要是听取居民对社区公益性事业、实施项目和公共事务决策的意见,以确定较为科学合理的实施方案,推进民主决策。社区民情恳谈会是指由社区居委会对有关社区发展的各项工作与居民进行交流、沟通,主要是倾听居民的呼声、意见和建议,了解居民需求,促进社区和居民间的双方互动,增强社区的凝聚力。社区事务协调会是指对社区成员之间的有关矛盾、利益冲突,由社区居委会召开协调会进行协商解决,主要是化解社区矛盾,维护社区稳定。社区成效评议会是指由社区居委会组织社区成员代表对社区工作者的工作绩效进行考核评议,主要是听取居民群众对社区工作的意见,增强为民服务的水平,推进民主监督。“四个公开”制度,即依托社区网站、数字电视网和社区的居务公开栏,将涉及到居民切实利益的政务(党和政府的方针、政策、意见)、事务(社区党委和社区居委会开展的事务性工作)、财务(社区居委会每月或每季度的财务收支情况及用途)、服务(社区开展服务于民的日常工作)向社区成员进行公开公示,接受社区成员的监督,扩大社区工作的影响力,争取社区成员的支持,增进社区组织与社区成员之间的互动,促进社区工作的良性发展。

“以下评上”、“四会四公开”制度,较好地落实了群众的知情权、决策权、表达权和监督权,极大地推进了基层民主的程序化、规范化建设,形成了具有上城特色的居民自治机制。

(二)实质:多元复合主体参与下的协商式民主

民主是某种形式的公共协商。协商民主具有多维度的含义,它具有相对独立的价值目标:即追求政治平等和决策的审议性。首先,它是一种决策机制。通过协商民主方式,政府可以最大限度捕捉到决策所需要的信息,增强决策过程的透明度和公开化,有效弥补决策过程中的“有限理性”并赋予决策以合法性,从而有助于公共政策的顺利执行。其次它是一种治理机制。[⑩]协商民主更注重有实质性的直接民主,它强调公众参与,通过高质量的理性沟通能力来直接决定公共政策的制定。协商民主的核心思想是重视公民乃至整个公民社会在决策过程中的作用,促进国家和公民社会的相互依赖和良好合作。也就是说,协商民主强调在多元社会现实的背景下,通过普通的公民参与,就决策和立法达成共识,其核心要素是协商与共识,协商民主有助于矫正自由主义的不足,同时也有助于不同层面的政治共同体的政治实践。协商民主更注重有实质性的直接民主,它强调公众参与,通过高质量的理性沟通能力来直接决定公共政策的制定。协商民主的核心思想是重视公民乃至整个公民社会在决策过程中的作用,促进国家和公民社会的相互依赖和良好合作。也就是说,协商民主强调在多元社会现实的背景下,通过普通的公民参与,就决策和立法达成共识,其核心要素是协商与共识,协商民主有助于矫正自由主义的不足,同时也有助于不同层面的政治共同体的政治实践。

上城区的社区事务听证会、民情恳谈会、社区事务协调会等制度体现了协商民主的地方政府治理理念,代表了基层民主发展的新方向。目前基层工作压力大、困难多、责任重,用民主恳谈、民主听证等形式的协商民主推进基层民主的发展是一种必然选择。上城实践证明,协商民主作为地方政府治理的一种新理念无疑大大提高了政府的公信力和执行力,加强了政府与民间社会的互动;同时,有效地弥补了以竞争为主要方式的代议制民主的缺失。更重要的是,协商民主有助于培育公民意识和民主精神,适应民主社会的生活方式,有助于建立共建共享的和谐社会。因此,协商民主既是发展基层民主的一条现实路径,又是发展基层民主不可缺失的。

 

 

三、上城区基层民主建设的启示

 

回溯上城区基层民主建设的历程,我们可以说,从总体看来,上城的理念是与时俱进的、效果也是非常明显的。上城区从自身实际出发,经过一步一个脚印的探索,已经走出了一条符合社区建设基本趋势,又具有上城特色的社区建设道路。“上城区基层民主建设的特色模式”(以下简称“上城模式”)可以概括为:以强化基层党建为核心,以发展社区服务为龙头,以推进居民自治为重点,以加强信息化建设为手段,实现基层民主建设在提高居民群众生活水平和生活质量上的服务作用,在密切党和政府同人民群众关系上的桥梁作用,在维护社会稳定、为居民群众创造安居乐业环境上的促进作用。具体来说,“上城模式”具有以下几方面特色:

(一)以党内民主带动人民民主,这是基层民主建设的基本途径

以党内民主带动人民民主是中国特色社会主义民主政治的基本路径。十七大报告指出:“以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐。”这体现了我国民主建设的特点,既是建设中国特色社会主义政治文明的战略选择,也是一条切实可行、易于见效的具有中国特色的民主政治发展之路。就基层民主建设而言,以党内民主带动人民民主,即以基层党建带动社区建设。在中国研究社区建设如果看不到以党建带社建,以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量,创造新的连接这个基本经验,就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来,也不可能真正理解中国社区建设最大的特色[11]。在中国,没有任何社会力量能在基层起到这样的整合作用。“党领导下的社区居民自治过程即是中国社区建设的本质所在。谁若不认识这一条,谁就不可能真正懂得中国社区建设。中国社区建设不是一般意义的社区工作,它是党的群众路线和群众工作在新形势下的具体运用和具体体现。”[12]《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》规定:“社区党组织是社区组织的领导核心”。党的十七大报告中重申:要“着力加强基层党的建设”,“以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”,“充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。社区党组织的建设,既是社区建设的重要内容,也是社区建设的组织保证。

早在建国初期基层民主发轫时,上城区的实践就已经证明人民民主离不开党内民主。上文的口述资料和档案资料证明,新中国第一个居民委员会的诞生以及随后上城区居委会的发展,一直是在地方党委的推动下进行的。上城区取消保甲制度建立居民委员会工作发轫于杭州市第一次各区局长联席会议所作的决定,靠上城区区公所的力量动手组建了上羊市街居民委员会,杭州市第三次各区局长联席会议和《工作指示》又为上城区居委会的发展壮大明确了方向,提供了依据。以上羊市街居委会的成立为例,通讯稿记载:“工作进行的步骤是这样的:首先分区召集群众扩大宣传……接着纷纷召开百人左右的小型居民座谈会,具体讨论居民委员应有的条件,并提出居民委员的对象。会后区公所同志普遍深入访问这些对象,征询了他们的意见,聘定候选人,再由群众推举代表召开选举大会,投票选出居民委员。”[13]陈福林回忆,当时是所在单位——陈福林回忆,当时是所在单位——浙江省实业厅棉种保管委员会杭州棉种保管组赵主任通知自己的,说是“上面让你去干革命”。陈道彰则是上城区区长田奎荣亲自找来筹备居委会和消费合作社的。两位老人的回忆证实了通讯稿的内容,也充分说明了居民委员会是在地方党委推动下建立的。

2007年胡锦涛在杭州考察社区党建工作时明确提出,要“加强以党组织为核心的社区组织建设”[14],上城区按照这一要求,始终将党建作为社区建设的核心,围绕中心,服务大局,按照“一街一品牌,一社一特色”目标,在全区形成一批有声有色、可学可用的社区党建特色工作和品牌工作,创造性的探索出了党员会客厅[15]、功能性党小组[16]、楼道党支部、党代表进社区[17]、网络e支部[18]等在全市具有一定品牌效应的党建工作模式,构建出以社区党组织为核心、社区党员为骨干、社区各类组织和全体居民共同参与、协同推进的新形势下党建工作新格局。此外,上城区还有诸多颇具特色的社区党建品牌,如:湖滨街道的“红色港湾”党员服务中心,小营街道的“雨露小营”党员服务中心,清波街道的“连心桥”党员服务中心,还有“流动党员之家”等专门服务于流动党员的党建平台。总之,上城区所有这些制度的创新都、功能性党小组[16]、楼道党支部、党代表进社区[17]、网络e支部[18]等在全市具有一定品牌效应的党建工作模式,构建出以社区党组织为核心、社区党员为骨干、社区各类组织和全体居民共同参与、协同推进的新形势下党建工作新格局。此外,上城区还有诸多颇具特色的社区党建品牌,如:湖滨街道的“红色港湾”党员服务中心,小营街道的“雨露小营”党员服务中心,清波街道的“连心桥”党员服务中心,还有“流动党员之家”等专门服务于流动党员的党建平台。总之,上城区所有这些制度的创新都将党建工作的内容由主要抓党务工作转向关爱服务党员、解决党员实际困难,并着眼于为广大社区居民提供便民利民的服务,实实在在解决大家生活中面临的一些难题,让大家感受到党的温暖,增强党的凝聚力和号召力。同时,也为广大党员特别是“两新”组织[19]党员、流动党员提供了各类咨询、学习、培训、帮扶及接转组织关系等服务,这都使得党的组织覆盖和工作覆盖不断扩大,影响力不断增强,大大推进了基层民主建设。党员、流动党员提供了各类咨询、学习、培训、帮扶及接转组织关系等服务,这都使得党的组织覆盖和工作覆盖不断扩大,影响力不断增强,大大推进了基层民主建设。

(二)民主与民生良性互动,这是基层民主建设的基本宗旨

改善民生是社区建设的重点。上城区在社区建设中,最根本的一条是始终坚持“以人为本、服务居民”的宗旨,以居民的需求为导向,以居民的参与为动力,积极发展社区各项事业,不断满足居民的物质文化需要,大力提高居民的生活品质和文明程度,使居民在社区发展中得实惠,在参与社区建设中求发展。

上城区通过切切实实为居民做好事、办实事,大大改善了社区居民的生活质量,真正做到了以人为本、以民为先,将民生问题作为社区建设的重点,以民主促民生。如前所述,各社区严格做到居务、事务、财务和服务“四公开”,接受居民群众的监督;实施社区民情恳谈会、矛盾协调会、事务听证会、成效评议会的“四会”制度,保障居民的参与权;创新居民与社区、政府部门的沟通渠道,开设热线电话,搭建网上论坛,较快地实现下情上传、上情下达,加强了上下之间的交流和联系。“以人为本、服务居民”的宗旨还尤其体现在对社区弱势群体的关怀上。上城区一以贯之地坚持以弱势群体为本,在社区建设中格外关注社区弱势群体利益的满足、生活品质的提高,真正做到“共享品质生活”。在社区服务中,尤其重视老龄人群体、残疾人群体、下岗失业群体以及“4050”群体[20]、外来务工人员(新杭州人)群体等弱势群体。如把为老服务放在首位,探索出“养老在家里、我们来帮你”的居家养老模式以及政府、志愿者、非赢利组织等多重力量介入的养老社会化路子;针对残疾人,探索出了助残“六零工程”[21];针对下岗失业群体,建立了生活救助、医疗救助、教育救助、就业救助、社会互助“五位一体”的帮扶救助体系,还帮助他们实现再就业,保证“有就业愿望、有劳动能力”的失业人员实现百分之百就业;针对外来务工人员,即“新杭州人”,努力为他们创造一个好的生活环境,成立社区新市民协会、外来人员互助会、外来人员爱心银行、外来人员爱心超市、“为外来民工服务”的功能性党小组等,鼓励他们成立“同乡会”,等等。此外,上城区还通过“春风行动”、“双零工程”[22]、困难群众“安居”工程、庭院改造、背街小巷改造等各种利民惠民工程,使生活品质之城和中国最具幸福感城市的阳光撒到每一个庭院、每一个家庭。、外来务工人员(新杭州人)群体等弱势群体。如把为老服务放在首位,探索出“养老在家里、我们来帮你”的居家养老模式以及政府、志愿者、非赢利组织等多重力量介入的养老社会化路子;针对残疾人,探索出了助残“六零工程”[21];针对下岗失业群体,建立了生活救助、医疗救助、教育救助、就业救助、社会互助“五位一体”的帮扶救助体系,还帮助他们实现再就业,保证“有就业愿望、有劳动能力”的失业人员实现百分之百就业;针对外来务工人员,即“新杭州人”,努力为他们创造一个好的生活环境,成立社区新市民协会、外来人员互助会、外来人员爱心银行、外来人员爱心超市、“为外来民工服务”的功能性党小组等,鼓励他们成立“同乡会”,等等。此外,上城区还通过“春风行动”、“双零工程”[22]、困难群众“安居”工程、庭院改造、背街小巷改造等各种利民惠民工程,使生活品质之城和中国最具幸福感城市的阳光撒到每一个庭院、每一个家庭。所以,“以人为本、服务居民”是“上城模式”的一个根本理念,也是其持续的生命力和创造力的来源。

(三)多元主体共同参与,这是基层民主建设的基本方法

参与是民主的前提,没有公民的广泛参与就不可能有社区基层民主的发展,也就谈不上民主制度化。民政部基层政权与社区建设司司长詹成付指出,“要把政府的行政力量,市场的力量,居民互助的力量,资源共建共享的力量统统结合起来,共同建设和谐社区,无论是社区内,还是社区外,都有很多体制和机制的创新问题”[23]。上城区充分调动社区内机关、学校、部队、社会团体和企事业单位参与的积极性,最大限度地实现社区资源的共有和共享,努力营造共驻社区、共建社区的良好氛围。无论是推行社区居民自治还是改革社区管理方式,无论是大力培育民间组织还是推进社区服务的市场化、产业化,整个上城区的社区建设就是一个逐渐扩大社区参与、一点一点将社会资源转化为社区资源的过程。

“政府、市场、社会是社区建设的三大主体,三者既是相互关联的整体,又是相对独立的、有着各自独特的运作逻辑和特长的三大部门。政府主要是提供公共服务,目标在于保障公平;市场主要提供商品服务,目标在于提高效率;而二者都有失灵的时候,社会的作用就显得至关重要,它属于非政府、非盈利的部门,但它能做政府和市场都做不了、做不好的事。只有三大部门的关系理顺了,社区建设的各项事业才能得到充分自由的发展。所以,在我们看来,社区建设的首要任务就是理顺三大部门关系、构建新型社区组织体系。”[24]如前所述,如前所述,上城区在这方面的创新主要在于构建了“三位一体”的新型社区管理体制,保障了党的领导性、社区工作站的行政性和社区居委会的自治性,同时,通过三者功能的分化,为市场力量的介入提供了机会和空间。

此外,上城区充分认识到民间组织的重要性,积极培育和发展社区民间组织,充分发挥中介组织在社区管理和社区服务中的作用。通过成立各种协会,为社区居民参与社区自治提供组织载体,提高社区自治能力和依法自治的水平。目前,上城区的社区组织已经呈现出良好的发展势头,社区组织的数量增加迅速,涌现出了一批运作机制比较成熟的典型,如起源于2003年“非典”时期的望江街道“在水一方互助会”,开办老年公寓,经营社区食堂,开展居家养老服务;湖滨街道的“帮一把”服务社,针对老旧社区的特点,积极开展准物业等服务;南星街道的“大爱无疆”服务社,这个由复兴街社区两位退休工人发起的社区组织,致力于开展殡葬一条龙服务,他们在老年人去世的第一时间走到现场,为死者免费提供穿衣、美容服务,并主持告别仪式,负责联系墓地等系列服务;清波街道的“姐妹编制社”,将社区内的“4050”下岗女工组织起来通过编织手工艺品实现自立自强。同时,上城区积极培育和发展社区志愿者队伍,扩大志愿服务参与层面,开发志愿服务项目,探索出了“个十百千万”[25]志愿者社区服务网络系统和“四大银行”[26]的志愿服务模式。志愿者社区服务网络系统和“四大银行”[26]的志愿服务模式。这些民间组织的民间性、广泛性和群众性,自下而上的生成途径决定了它的民主自愿性,实际上社区民间组织生存发展本身就是基层民主建设的产物,是社会主义政治文明在社区基层的具体体现。培育社区民间组织,提高社区居民的组织化程度,既可以吸引社区居民广泛参与,也有助于提高社区居民有序参与的水平,从而提高社区乃至整个社会民主化程度,为构建社会主义和谐社会奠定了坚实的基础。

(四)信息化提升办事效率,这是基层民主建设的基本手段

随着社会生活的日益复杂和新事务的不断涌现,政府处理的事务越来越多,如何处理“小政府”与“大社会”之间的矛盾成为一个重要难题。与此同时,政府承担的许多社会服务性功能向社区转移,出现了政府服务延展与社区负担过重的矛盾。再加上层级、部门多,部门边界导致运作合力不强、办事效率不高,各级部门之间工作分割的矛盾也不容小觑。信息化建设正是破解这三大难题的有效手段。

社区信息化建设是上城社区建设的显著特点之一,这也是上城社区建设在全市领先的一个重要因素。上城区于2003年12月18日实现了区、街、社区三级纵向联网,建成了社区信息综合平台。这几年来,在区委区政府的不断努力下,“二化四网六平台”的社区信息化模式已经初显成效。“二化”是指社区管理信息化和社区服务信息化;“四个网络”是指“e家人”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网;“六平台”是指社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。通过这些网络和平台,最终达到的目标就是任何人(Any one)、在任何时候(Any time)和任何地点(Any where),通过任何方式(Any way)得到任何服务(Any service)的“5A”社区服务目标。

信息化在上城区的社区党建、社区选举、社区管理等诸多领域得到了广泛应用。如利用e家人社区事务管理网及时沟通民情民意,利用网上党员会客厅、网上社区事务听证会、社区论坛等虚拟空间及时捕捉民需民声,使社区居民不出家门就能反映问题、提出建议、发表意见和要求,及时得到各种帮助和服务,从而完善社区的自我管理。前文提到的“四公开制度”就是依托社区网站、数字电视网和社区的居务公开栏,将涉及到居民切实利益的政务、事务、财务、服务向社区成员进行公开公示,接受社区成员监督的。在今年进行的社区换届选举中,上城区也利用信息化创新选举形式,如清波街道柳翠井巷社区开展电子投票,南星街道海月桥社区在社区网上召开候选人“网络见面会”,另外,居民还可通过“社区QQ群”实时与候选人进行网上交流和咨询。

上城区的信息化建设,整合了全区已有的信息化资源,有利于社会信息的交流和共享,有利于社区管理和服务方式的创新,大大提升了社区工作的效率。同时大大扩大了社区居民的参与程度,避免了传统社区参与主体大都局限于社区非在职人员、老人的局面,使得中青年社区居民、在职人员和社区精英等群体能打破时间、空间的限制,参与社区公共事务,提高了社区民主质量。这也在社区范围内为各级政府、基层群众自治组织、社区成员、企业以及各种社会组织,搭建了互动网络平台,成为党和政府密切联系人民群众的重要纽带,提高了社区工作的透明度,保障了居民群众的知情权、参与权、监督权,促进了社区决策的民主化和科学化,从而更好地为民服务。

 

总之,上城区的基层民主建设在坚持“以人为本、服务居民”的宗旨指引下,以强化社区党建为核心,以发展社区服务为龙头,以推进居民自治为重点,以加强社区信息化建设为手段,资源共享、循序渐进、勇于创新,在提高居民群众生活水平和生活质量、密切党和政府同人民群众关系、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。当然,上城区基层民主建设仍有不少问题需要去面对。比如还要继续理清三大部门的关系,理清街道和社区的关系。“三位一体”的制度设计虽然有效整合了社区的力量,但如果“社区事物准入制”、“人随事转、费随事转、权随事转”等配套制度执行不力的话,也会增加社区的负担。另外,虽然上城区一直重视民间组织和社区参与积极性的培育,但总体上任处于“弱培弱参局面”。上城社区民间组织不少,但绝大部分是文艺类的小团体,真正能产生社会影响的不多。政府对于社区民间组织的扶持力度还不够大,大多数民间组织基本上处于自我发展的状态,它们在服务居民、凝聚人心、稳定基层等方面的作用还没有完全发挥出来。又如,居民的社区参与也还不够,多数社区居民的参与积极性还没有调动起来。此外,从长远来看,社区工作将逐渐专业化、职业化,上城在这方面也走在全国的前列,但总的看来,专业化素质还有待提高。总之,“上城模式”方向是正确的,特色是明显的,但仍在不断探索、不断完善之中。

 

 

 

 

 

 

参考文献

 

1、中共杭州市上城区委组织部、杭州市上城区档案馆,《中国共产党浙江省杭州市上城区组织史资料》(1949.5—1987.12),1993年1月

2、郑杭生主编,《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究——杭州“上城经验”的一种社会学分析》,世界图书出版公司,2010年

3、杭州市民政局、中共杭州市上城区委员会、杭州市上城区人民政府,《新中国第一个居民委员会情况说明》,2008年

4、徐勇,《基层民主:社会主义民主的基础性工程——改革开放30年来中国基层民主的发展》,《学习与探索》,2008年第4期

5、徐勇,《社会动员、自主参与与政治整合——中国基层民主政治发展60年研究》,《社会科学战线》,2009年第6期

6、上城区委、区政府,《关于全面推进社区建设的意见(试行)》(上委【2000】29号文件),2000年12月11日

7、上城区委、区政府,《杭州市上城区民政局关于做好社区管理体制改革试点工作的意见》(上委办【2003】89号文件),2003年9月10日

8、上城区委、区政府,《关于设立社区公共服务工作站 创新社区管理体制的实施意见》(上委【2008】46号文件),2008年12月24日

9、上城区委、区政府,《关于深化和谐社区建设的若干意见》(上委【2009】16号文件),2009年4月1日

10、上城区委、区政府,《上城区深化和谐社区建设三年规划(2009—2011年)》(上委【2009】17号文件),2009年4月1日

11、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》

12、杭州市上城区社区建设和社区服务“十五”工作总结(2001—2005)

13、〔澳〕何包钢,《协商民主:理论、方法和实践》,北京:中国社会科学出版社,2008年

14、郑杭生、杨敏主编,《和谐社区建设的理论与实践——以郑州实地调查为例的河南特色分析》,党建读物出版社,2008年

15、王青山、刘继同,《中国社区建设模式研究》,中国社会科学出版社,2004年

16、胡锦涛,《胡锦涛同志在杭州考察社区党建工作时的讲话》,2001年5月1日,杭州市社区建设领导小组编印,《杭州市社区建设工作政策资料汇编(2006-2008)》

17、詹成付,《在全国“社区建设与和谐社会”研讨会上的讲话》,载于民政部基层政权和社区建设司网站,2007年

 

 

              中共上城区委党史研究室

              周朝星 马黎宪 潘罗定



[①]徐勇,《基层民主:社会主义民主的基础性工程——改革开放30年来中国基层民主的发展》,《学习与探索》,2008年第4期

[②]郑杭生主编,《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究——杭州“上城经验”的一种社会学分析》,世界图书出版公司,2010年,第436页

[③] 1957年6月,中城区建制撤销,其辖区分别划归上城区和下城区。

 

[④]杭州市民政局、中共杭州市上城区委员会、杭州市上城区人民政府,《新中国第一个居民委员会情况说明》,2008年,第27页

[⑤]杭州市民政局、中共杭州市上城区委员会、杭州市上城区人民政府,《新中国第一个居民委员会情况说明》,2008年,第27页

 

[⑦]徐勇,《社会动员、自主参与与政治整合——中国基层民主政治发展60年研究》,《社会科学战线》,2009年第6期

[⑧]杭州市民政局、中共杭州市上城区委员会、杭州市上城区人民政府,《新中国第一个居民委员会情况说明》,2008年,第161页至162页

[⑧]杭州市民政局、中共杭州市上城区委员会、杭州市上城区人民政府,《新中国第一个居民委员会情况说明》,2008年,第63页

[⑨]杭州市上城区社区建设和社区服务“十五”工作总结(2001—2005)

[⑩]〔澳〕何包钢,《协商民主:理论、方法和实践》,北京:中国社会科学出版社,2008年,第17页至20页

[11]郑杭生、杨敏主编,《和谐社区建设的理论与实践——以郑州实地调查为例的河南特色分析》,党建读物出版社,2008年

[12]王青山、刘继同,《中国社区建设模式研究》,中国社会科学出版社,2004年,第97至98页

[13]杭州市民政局、中共杭州市上城区委员会、杭州市上城区人民政府,《新中国第一个居民委员会情况说明》,2008年,第27页

[14]胡锦涛,《胡锦涛同志在杭州考察社区党建工作时的讲话》,2001年5月1日,杭州市社区建设领导小组编印,《杭州市社区建设工作政策资料汇编(2006-2008)》,第359-362页

[15]党员会客厅:是一个以社区党员为参与主体、以畅通群众利益诉求为中心、以服务群众为重点的社区党建综合平台。其主要特点是“一站式受理、多元化服务”,主要架构是“一厅四室”,即民情联络室、服务工作室、监督评议室、党史教育室。由党员值班受理群众来访来电,主要承担收集、分析、整合社情民意,向党员群众提供针对性服务,监督评议社区工作者及相关职能部门工作,对党员进行教育、培训、宣传等功能。

[16]功能性党小组:是按照专业特长、兴趣爱好甚至生活习惯、志趣方向,将党员划分成不同的小组,以满足社区其它党员和居民的相应需求。分为专业型、特长型、社会型、中心型四大基本类型,专业型党小组由具备职业或者专业优势的党员组成,特长型党小组由具备一定技艺的党员组成,社会型党小组由有能力切实解决社会化问题的党员组成,中心型党小组围绕基层党组织的中心工作、阶段工作而组建。

[17]党代表进社区:是指组织党代表进社区、进企业、进学校、进医院等开展活动的一种工作方式,其主要目的是探索党代会闭会期间促进党代表联系群众、破解难题、办好实事,更好发挥作用的新途径。

[18]社区建立党组织以来,对失业下岗人员、留学人员、在校党员、大学毕业生、退役转业军人等情况较为特殊的党员教育管理工作开展出现了种种困难。南星街道海月桥社区、复兴街社区党委适应现代信息化社会的需要,利用网络优势及党建优势纷纷建立了各自的“党员e支部”,通过“党员e支部”加强对以上几类党员的教育,从而实现了党员管理的全覆盖。

[19]“两新”组织:新经济组织和新社会组织。

[20]“4050”群体:女的满40岁,男的满50岁,文化程度低,无职业技能的就业困难人员。

[21]“六零工程”: 即“权益保障零盲点、基本生活零贫困、康复服务零遗忘、就业安置零遗漏、教育培训零空白、融入社会零距离”,通过“管理制度化、对象大众化、经费多元化、服务人性化、队伍专业化、手段信息化”的“六化举措”,使他们“残有所助、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

[22]双零工程:“零贫困家庭”工程、“零就业家庭”工程。

[23]詹成付,《在全国“社区建设与和谐社会”研讨会上的讲话》,2007年

[24]郑杭生主编,《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究——杭州“上城经验”的一种社会学分析》,世界图书出版公司,2010年,第45页

[25]“个十百千万”:即一个协会,十大服务系列,百支队伍,千人服务,万人受益。

[26]“四大银行”:即“时间银行”、“爱心银行”、“岗位银行”和“图书银行“。“时间银行”主要是激发奉献热情,调动居民参与社区志愿服务和社会公益事业的积极性;“爱心银行”涉及激发助人热情,引导居民形成扶贫济困、乐于助人的道德观念;“岗位银行”则是激发就业热情,引导居民树立“就业是民生之本”的理念;“图书银行”主要激发学习热情,鼓励居民学习先进文化、先进理念和先进技能。

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