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“八八战略”与软环境建设的杭州实践

发布时间:2023-04-13 点击率:

习近平总书记历来重视软环境建设与经济发展的密切关系。早在1990年4月他主政福州之初,就决定把改变干部作风作为打开工作局面的突破口,“硬环境”短时间内改变较难的情况下,优先提升“软环境”。2003年,“八八战略”以管方向、管全局、管长远的战略思维开篇破题、谋篇布局,其中之一便是“进一步发挥浙江的环境优势,……切实加强法治建设、信用建设和机关效能建设”。2006年,时任浙江省委书记习近平提出:“我省经济要进一步加快发展……就‘软环境’来说,重点是加强信用建设、法治建设和机关效能建设。”2019年2月,在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时,他又强调“法治是最好的营商环境”。

按照“八八战略”加强软环境建设的要求,杭州积极探索平安杭州、法治杭州、信用建设和机关效能建设,为习近平新时代中国特色社会主义思想贡献了丰富的杭州实践。

一、杭州软环境建设的重要举措

二十年来,平安杭州、法治杭州、信用建设和机关效能建设等杭州软环境建设体现出历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的统一,形成了政府、社会、民众全方位、全过程、全领域的建设格局和共商共建共享体系。

(一)以发展环境的制度构建为基础

习近平总书记曾多次作出重要指示,明确提出要努力建设更高水平的平安中国。20世纪初,随着经济的快速发展与城市化的推进,平安建设成为杭州急迫的内在需求。2003年8月,市委、市政府出台《关于开展创建“平安杭州”活动的实施意见》。此后,杭州市以“打防控疏”为起点,探索平安建设之路。2004年,在全国首创乡镇社会治安综合治理工作中心“平安杭州”以基层为重点,全面推进“六和工程”,依托“一网三中心”实现网格化管理、组团式服务,通过“大调解”畅通民情民意表达,采取“我们圆桌会”“杭网议事厅”“民情热线”“微杭州”等形式促进民主互动,运用法治思维和法治方式化解矛盾。近年来,更是完善大平安体系,构建大安全格局,深入推进“小脑+手脚”基层治理工作体系,全面建设更高水平的“平安杭州”。2020年5月,杭州被中央政法委确定为全国首批市域社会治理现代化试点城市。

在“平安杭州”的基础上,“法治杭州”体制机制改革任务也逐步明确。2006年5月,《中共杭州市委关于建设“法治杭州”的决定》发布。2014年12月,《中共杭州市委关于全面深化法治杭州建设的若干意见》(“杭法十条”)出台,“杭改十条”形成全面深化改革和全面推进依法治理的“两轮驱动”,为杭州发展提供动力和保障。2019年2月,市委全面依法治市委员会成立。2021年4月,市委出台《法治杭州建设规划(2021—2025年)》指出,要按照“八八战略”的要求,充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,以一流的法治建一流的城市。

(二)以法治政府的机制改革为重心

提高依法行政水平是优化“软环境”的关键举措。习近平总书记在浙江工作时曾强调,要突出抓重点,着力提高各级党组织依法执政能力,建设法治政府。2006年,《杭州市人民政府关于推进法治政府建设的意见》出台,提出法治政府建设的总体要求是切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

杭州高水平建设法治政府,将政府活动全面纳入法治轨道,实施了一系列重要举措:一是打造简政便民和服务高效的现代政府。推进综合行政审批改革,厘清“属地管理”事项责任清单。二是打造科学决策、民主决策和依法决策的有为政府。2015年10月,《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》出台,确定重大行政决策经公众参与、专家论证,再进行风险评估、合法性审查,最后由集体讨论决定;政府法律顾问提前介入政府立法项目研究论证、重要规范性文件合法性审查和重大决策事项研究。同时,健全法规规章草案向社会公开征求意见和反馈的机制,如2022年实施的《杭州市物业管理条例》自进入修订程序,先后有5000余名市民参与,首次召开立法听证会,首次向全体市人大代表征求意见,首次实行三审制和隔次审议,首次进行立法前评估,成为杭州科学立法、民主立法的生动实践。三是以大综合、一体化为目标,推动形成跨部门、跨领域的综合行政执法改革。特别是在基层做好行政执法权的下放与衔接,落实乡镇(街道)“一支队伍管执法”。四是在机关进一步落实严格规范公正文明执法,规范行政裁量权。五是完善防错纠错“制度链”,实行行政执法质量终身负责制,推进行政执法信息公开。

(三)以社会信用体系的共建为特色

社会信用是经济社会发展的重要“软环境”之一,习近平总书记曾多次强调深化社会信用体系建设。杭州的信用体系建设从激发企业社会责任开始。2009年3月,市委、市政府表彰7000余家社会责任建设先进企业,制订《加强企业社会责任建设的意见》。杭州还以发展中的政商关系为突破,率先开启亲清政商关系营造,将特权限制和企业的信用、责任结合起来。通过建设信用中心、联网公共信用信息平台、建立“红黑名单”制度、纳入“微法庭”、设置大众评审机制等,“信用杭州”逐步制度化、常态化。

杭州把社会信用体系建设作为社会治理的重要机制,完善以企业个人信用联合征信平台和政府信用、企业信用、个人信用、信用中介服务四大体系为内容的“一平台四体系”诚信机制。发挥政府诚信在社会诚信建设中的导向作用,加强市公共信用信息平台与第三方网络信用体系的对接,建立行政机关和公务员信用档案;拓展信用体系的征信范围和应用领域,率先在金融信贷、食品安全、生态环境、工程建设等重点领域建立信用联动机制;强化信用监管,率先形成守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,使尊法守法成为全体市民的共同追求和自觉行动。2014年12月,杭州市公共信用信息平台开通个人信用记录查询,社会公益行为及道德荣誉计入“信用银行”。2015年,杭州成为全国首批信用示范创建城市。201811月16日,推出杭州市民个人信用分——“钱江分”,四年后累计查询突破9430万人次,累计主动授权开通突破488万人,累计开拓信用+应用场景49项,在用户规模、覆盖人群、互认城市、社会经济效益等方面均居全国前列。2022年10月,杭州市综合信用指数在全国省会直辖市副省级城市中居第五位。杭州以打造“最讲信用的城市”为目标,信用建设在打造一流营商环境、实施数字化改革和创新社会治理中的关键作用得到有效发挥。

(四)以机关效能建设的提升为保障

习近平总书记在福建工作期间就大力倡导并推动效能建设,党的十八大以来又多次提出“提高政府效率和效能”等重要论述。2004年4月1日,《杭州市人民政府关于增强服务意识提高行政效能的若干意见》出台后,各级机关大力规范行政审批行为,严格行政管理边界,明确行政管理职责,提升决策过程的开放度。2005年12月,市委、市政府联合发布《关于对市直单位实行综合考核评价的意见》,率先将机关效能考核与绩效奖金挂钩,开创全国地方政府绩效管理新模式。2007年7月,《杭州市人民政府关于深化我市行政审批制度改革的实施意见》出台,进一步清理、规范行政审批事项,优化审批流程,提高办事效率,构建行政审批、资源配置、公共服务、效能监察四位一体的综合性政府服务平台和统一、高效、便民的行政服务体系,强化政府综合服务平台功能,通过“内部整合、部门并联、网上审批、市区联网”整合审批流程。

杭州的机关效能建设立足于解决群众关注的热点、难点问题,以加快机关办公自动化、管理信息化、服务现代化为契机,重组优化政府工作流程;推行政府领导领办人大代表重点议案和政协重点提案制度,强化对部门的依法行政考核和执法监督,深入开展政风行风建设;深化市行政服务中心和公共资源交易中心建设,推进区、县(市)和乡镇招投标统一平台建设,电子政务建设不断取得新成绩;信访、市长公开电话和效能监察等工作成效明显,市民对政府效能的满意度始终保持在较高水平。2016年1月1日,《杭州市绩效管理条例》施行,以地方立法的形式使绩效管理制度化。“十三五”时期,杭州又通过城市大脑的不断迭代升级,逐步构建“中枢系统+部门(区县市)平台+数字驾驶舱+应用场景”的核心架构,政府数字化转型网上办、掌上办、电子化率三个指标均达100%,效能建设达到新的高度。

二、杭州软环境建设的主要成效

“八八战略”实施以来,杭州认真贯彻习近平法治思想,全面推进党的领导、权力运行、营商环境、数字治理、生态治理、基层治理法治化等重点领域工作。软环境建设的成效集中体现在牢固树立了利民为本、法治为基、整体智治、高效协同的理念。

(一)以民为本的法治建设方向更加明确

在法治建设和创新社会治理的工作中,高度关注人民群众的意愿和需要,完善基本公共服务体系,将服务融入管理之中。在立法工作中,重点落实民主立法,积极发挥基层立法联系点和立法志愿者作用,对与企业生产经营密切相关的立法项目开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体和社会组织在立法协商中的作用,充分听取企业和行业协会、商会意见。

(二)保障法治建设的基础工程更为扎实

充分发挥“先行先试”的优势,将重点放在“有法可依”的法治基础建设上,将制度探索的成效及时反映到立法工作中,避免法治建设的主观和盲目。二十年来,杭州不仅完善立法工作机制布局,而且持续推进科学立法、民主立法和依法立法。充分体现杭州数字治理的特点,遵循民主立法原则,利用数字化手段扩大立法的公众参与度,有效发挥互联网、大数据、人工智能等的作用。

(三)实现资源整合协调的机制更加清晰

注重将横向的资源联系起来,将纵向的工作贯穿起来,形成干事创业的合力。完善备案审查机制,建立健全备案审查工作年度报告制度。通过行业协会、商会依法依章加强行业自律,形成自律与他律、内在与外部监督相协调、共生的机制。以“大综合、一体化”行政执法改革要求,构建全覆盖整体政府监管体系、全闭环行政执法体系、全方位协同联动体系和全智治数字执法监管体系。

(四)以问题导向规范权力运行更加完善

加强重点领域、新兴领域立法,制定城市大脑赋能城市治理、社会信用等法规规章,完善对西湖、良渚等世界文化遗产的立法保护。围绕基层治理、民生保障等难点领域,完善矛盾纠纷多元化解、医疗养老、住房保障、突发事件应对制度。针对信用建设方面存在的突出问题,完善守信联合激励和失信联合惩治相结合的工作机制。突出杭州特色,围绕城市建设和规划管理制定土地管理、不动产登记规章,加强依法依规行政。

(五)抓营商环境促改革与发展更加明显

健全公众意见收集、整理、分析、采纳、反馈机制,对与企业生产经营密切相关的立法项目,充分听取企业和行业协会、商会意见。“最多跑一次”为主要抓手,出台一系列措施保障营商环境。排除限制市场准入的行为,保护市场主体,加大对民营企业、中小企业的保护力度。打造“在线行政服务中心”,推行“上一次门、查多项事”,提升政府服务效能。对新经济、新业态和新模式实行包容管理,建立“观察期”模式,激励创新的萌发和生长。

(六)数字治理创新软环境建设成效显著

依托杭州数字化改革的创新优势,加强信息技术与法治建设的深度融合,推进整体智治的实现,构建与数字政府、数字经济、数字社会、数字法治相适应的制度成果。以城市大脑和市公共数据平台为支撑,实现政府运行、市场监管、社会管理、生态保护的数字化改革规范,加强公共数据开放利用。全面依托各类数字技术实现法治监管的创新,推动远程行政审批、远程监管、预警防控,全面提升软环境建设的智能化水平。

(七)法治建设带动生态治理的特色鲜明

杭州贯彻落实新发展理念,以法治运行保障生态环境保护的公平性和可持续性。完善生态文明建设领域的地方性法规,制订全国少见的严格的水资源保护制度,对环境污染的立法和管理工作坚持刚性。坚决执行建设项目环境影响评价“一票否决制”,加强对环境污染犯罪行为的打击力度。严守生态环境行政执法底线,生态环境、公安、水利、农业农村、规划与自然资源等行政主管部门有机配合,对事前准入、事中监管及事后处罚实行最严格管控。

(八)基层社会治理法治化实践创新发展

杭州积极推动基层社会治理由一元化管理到多元化治理的转变。建立党建统领,自治、德治、法治、智治“四治融合”的基层治理体系,形成多主体共治、共建、共享的基层社会治理格局,合力疏导基层深层次疑难困扰。推进社会治理法治化向基层延伸,打通“最后一公里”,推动基层自治组织与物业管理服务企业的共建共治和利益协调,提升社区盈利组织加强党建和参与公共服务的主动性。深化源头治理,坚持和发展新时代枫桥经验,不断完善“基层治理四平台”的支撑作用,促进形成基层调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等衔接互补的治理架构。

三、杭州软环境建设的经验启示

杭州的软环境建设着力解决法治、行政、社会信用建设的堵点、难点,形成了一批有辨识度、有影响力的建设成果,其基本经验体现在源头治理、系统治理、依法治理、综合治理等方面。

(一)坚持党的全面领导,落实依法依规科学决策

软环境建设关键在党,党建引领依法决策、科学决策,加强和改进党对政法工作的领导是首要保障。杭州构建规范高效的司法监督体系,首要的是党的领导和监督机制。切实发挥党总揽全局、协调各方的重要作用,依法依规决策,完善统筹机制。坚持党管人才原则,提高党员干部的法治思维和依法办事能力。严格法律职业准入,推进法治队伍正规化、专业化、职业化。建立党领导下的“大监督”运行机制,加强社会舆论监督,推进反腐倡廉制度化,推动作风建设常态化。

(二)坚持以问题为导向,贯穿以人民为中心思想

杭州的软环境建设过程,充分体现“八八战略”从人民需求出发,上下融贯,深入基层,保障民生。强化法院与公安、住保房管、国土资源、金融等部门和机构网上“点对点”协助执行查控机制,解决“执行难”问题;推动综合执法和执法力量下沉,增强基层执法能力。在依法保障平安创建上实现新突破,推动社会矛盾化解法治化,推进社会治安综合治理规范化,推动基层协商民主建设长效化。从基层群众的需求和愿望出发,夯实治理之基,始终坚持把更多的精力、财力、人力、物力投向基层,强化基层在服务群众中的基础性作用,不断促进公平、正义与和谐社会建设。

(三)坚持以目标为指引,加强总体布局顶层设计

杭州软环境建设以目标为指引,在实践探索中不断总结有效的总体方案规划,始终聚焦城市治理体系和治理能力现代化,协调改革、发展、稳定的关系。在依法保障改革发展、美丽建设、平安创建和加强依法监督、提高法治能力水平上实现新突破。在立法工作中,完善统筹协调机制,处理好由点及面的关系。完善市产业发展协调委员会工作机制,推动城市总体规划、市域产业发展规划、土地利用总体规划、生态保护规划等“多规合一”,加强在实践中对顶层规划设计的探索。

(四)坚持公信力的维护,发挥政府诚信导向作用

加强信用建设,政府应起到率先示范作用,推动全社会法治意识的长效化、常态化、制度化,不搞运动式的社会治理。加强杭州市公共信用信息平台与第三方网络信用体系的对接共享构建政府信用、企业信用、个人信用、信用中介服务等四大体系的融合和相互监督。重点推动各级党组织和党员领导干部带头学法尊法、守法、用法。严格落实“谁执法、谁普法”责任制,全面推动法治教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位,强化各类媒体普法责任和功能,增强全民法治观念和法治意识。


(执笔:李文艺)

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